這篇金融研究論文發表了三農融資擔保體系創新研究，我國經濟發展進入常態之后，“三農”融資問題就越來越顯著，論文剖析了典型的“三農”融資擔保成功的經驗，對國內融資擔保體系中存在問題進行了分析，最后提出了完善我國“三農”融資擔保體系的對策建議。

　　摘要：“三農”融資難是長期困擾我國社會經濟健康和諧發展的重大問題,難點在于擔保瓶頸難以突破。特別是我國經濟發展進入新常態后，“三農”融資難問題進一步凸出。對此，解決好“三農”融資難問題，創新“三農”融資擔保體系是關鍵。本文深入分析當前我國“三農”融資擔保體系發展現狀，在剖析國內外典型地區的“三農”融資擔保成功經驗的基礎上，對我國新常態下“三農”融資擔保體系再造提出創新思考與政策建議。

　　關鍵詞：金融研究論文,三農,融資擔保,制度創新

　　2015年8月13日，國務院發布《關于促進融資擔保行業加快發展的意見》，并出臺《融資擔保公司管理條例》及配套細則，持續加大小微企業和“三農”融資擔保業務為導向的政策扶持力度。8月24日，《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》(下稱“《指導意見》”)出臺，對“三農”融資難實施局部突圍的政策“試水”。中央接連推出增進“三農”融資的系列政策，既喻示“三農”融資問題的重要性和艱巨性，也表明在宏觀經濟下行壓力加大的新常態下，深化“三農”融資擔保問題研究，對化解“三農”融資難困局具有重要意義。

　　一、“三農”融資擔保體系發展現狀

　　(一)涉農融資擔保機構發展速度放緩。據中國擔保協會統計，2011年末，全國融資性擔保行業共有法人機構8402家，較2010年末增加2372家，增長39.3%;擔保余額19120億元，較年初增加5374億元，增長39.1%。2012年，《融資性擔保機構管理暫行辦法》(下稱“《暫行辦法》”)出臺，融資性擔保機構基本結束了盲目擴張的態勢。經過整合優化，機構數量增長速度與融資擔保業務量呈現放緩趨勢，融資性擔保貸款戶數和余額在銀行業金融機構貸款中的比重有所下降，2013年末占比分別為9.92%和2.2%，分別比年初下降0.57個、0.04個百分點;2014年末占比分別為9.2%和1.8%，分別比年初下降0.4個、0.72個百分點。

　　(二)“三農”融資擔保貸款增速減緩。針對“三農”融資難、融資貴問題，中央因勢利導地出臺了多項扶持政策，各省(市)根據中央精神也相繼出臺政策細則，要求加大“三農”信貸投放。據中國人民銀行貸款投向統計數據顯示，截至2014年末，全國“三農”本外幣貸款余額19.44萬億元，比2010年增長98.37%;農戶本外幣貸款余額5.36萬億元，比2010年增長1.2倍;農業貸款余額3.4萬億元，比2010年增長60%。但是，金融機構涉農貸款不良率也企高不降(2014年保持在2.4%水平)，為降低不良貸款率，中央提高涉農不良貸款容忍度，對農村信用社、村鎮銀行等涉農金融機構實行彈性存貸比考核和差異化存款偏離度考核，“三農”融資擔保貸款增長開始進入相對理性的發展軌道。

　　(三)“三權”逐漸成為“三農”融資的有效手段。農村“三權”(宅基地使用權、土地承包經營權、林產所有權)融資抵押試點開展以來，通過試點地區的實踐，目前已取得明顯成效，成為農村重要的抵押擔保貸款。以重慶市“三權”融資抵押試點為例，據該市金融辦統計顯示，截至2014年初，重慶市“三權”抵押貸款已超過480億元，試點范圍擴大到全市所有涉農區縣，2015年該市計劃實現農村“三權”抵押融資1000億元以上，以切實幫助農村增加財產性收入。①

　　二、“三農”融資擔保體系存在的問題

　　(一)缺乏法理支撐，融資擔保法律法規修訂滯后。盡管全國各地農村正在試運行“三權”改革試點，但從法律層面看，“三權”改革缺乏基本法理支撐。如《擔保法》第37條第二款明確提出“農村耕地、宅基地不得抵押”，即目前“三權”中的前“兩權”抵押行為屬于違法;《擔保法》第34條對可抵押財產范圍的定義，也在很大程度上限制了“三農”融資擔保外延的擴展，使得“三農”融資擔保缺乏創新動力;2010年7月部委聯合發布了《融資性擔保公司管理暫行辦法》，該《辦法》相對于《擔保法》的法律層級較低，缺乏有效的約束力及強制力，加之沒有專門的“三農”融資擔保法律法規予以約束，存在非排他性特征，融資擔保公司沒有義務一定要為“三農”提供融資擔保，致使“三農”融資性擔保缺乏源動力———融資性擔保公司常常違規經營，追逐利益，不愿意為“三農”融資提供擔保。

　　(二)配套服務缺失，阻礙融資擔保業務良性發展。一是“三農”資產產權交易流轉平臺建設滯后。目前，我國只有部分地區建立林權流轉交易平臺，而土地承包經營權、宅基地使用權(下稱“兩權”)流轉平臺即使在試點地區仍處于啟動推進過程中。即當前發生“三農”信貸違約，用“兩權”擔保的貸款無法依法變現抵押品以實現風險轉移。二是農村“三權”確權登記制度進展緩慢。全國“三權”抵押登記做法未達成共識，部分地方不認可融資性擔保機構的抵押登記主體資格，部分地區抵押和公證機構登記手續繁雜且存在不合理收費現象，間接增加了融資擔保機構開展“三農”融資擔保業務的難度與成本。三是溝通“三農”及融資擔保機構的外部征信和評估制度等體制性環境尚未確立。融資擔保機構不能直接共享人民銀行征信系統，數據信息的有效共享存在障礙，導致銀行對擔保機構、擔保機構對企業均無法獲得全面、及時、準確的信息，不利于有效識別和控制風險。

　　(三)合作機制不暢，銀擔雙方風險與利益不對稱。銀行業金融機構在市場上處于“甲方”地位，擔保機構則處于被動地位，銀擔合作機制不合理性也始于此。首先，過高的門檻，致使多數擔保機構業務發展空間收窄。其次，“三農”融資擔保機構賴以生存與獲益的擔保杠桿———擔保放大倍數受限于不合理的合作機制。按照國際慣例，信貸擔保基金的擔保放大倍數通常情況下是18倍，而美國擔保放大倍數是50倍，日本放大倍數達到60倍。相比較之下，《暫行辦法》規定，融資擔保機構放大倍數不得超過10倍，在具體操作中擔保放大倍數甚至遠低于10倍之數(見表2)。再次，由于信息不對稱，擔保機構與被擔保方共謀概率增加，銀行為規避機會成本與風險，要求擔保機構對貸款本息全額承擔連帶保證責任，意味著擔保公司需承擔所有風險。

　　(四)市場風險高企，致使擔保機構發展偏離軌道。近年來，受經濟下行等因素影響，企業資金鏈、互保鏈吃緊，風險加大、代償率高是融資擔保機構普遍面臨的問題。由于中國“三農”的脆弱性，使得“三農”融資擔保機構面臨更為復雜、嚴峻的境況。部分農企和融資性擔保機構通過虛假貿易、關聯互保、重復抵押等方式騙取銀行融資后，將資金投入民間借貸、房地產、股權交易等高風險領域進行“內金融化”操作。一方面，直接導致“三農”融資擔保業務萎縮;另一方面，“內金融化”操作風險導致部分擔保公司難以為繼。

　　(五)風險補償缺位，導致融資擔保業務半途而廢。一是政府資金投入不足。尤其對政策性擔保機構而言，其經營過程中代償風險難以避免，這就需要確保后續補償資金及時到位，但部分地方政府對融資擔保工作不夠重視，致使融資擔保機構資金鏈出現斷鏈。二是有關政策措施不完善或出臺的政策措施落實不到位。許多地方尚未建立農村信貸損失補償機制，資本補充成為難題，融資擔保機構只能使用本公司的資本金維續業務。三是“三農”融資擔保機構資金來源單一，缺乏持續補充資本的能力與承諾。從現實看，許多融資性擔保機構在組建初期沒有充分利用資本市場，通過資本多元化來激活內部構成，從而導致機構在遭遇一系列代償風險后缺乏持續增資能力。

　　三、國內外“三農”融資擔保實踐與經驗

　　(一)美國的復合型信用模式。美國涉農融資擔保體系由商業化金融機構、政府農業信貸機構、農業合作信貸機構共同構筑，采取“商業銀行、合作金融和政策性金融并存的復合型信用模式”。農戶向聯邦土地銀行合作社(下稱“合作社”)遞交貸款申請書;再由合作社派專員對農戶所出示的抵押物價值做出評估，形成評估報告交付合作社;合作社成員以投票方式通過該評估報告后，即履行擔保職責;相關材料由聯邦土地銀行再次審核并通過后，農戶需購買聯邦土地銀行相當于貸款額5%的股份;同時由聯邦土地銀行留用1%的貸款額作為手續費，然后將貸款(貸款額度一般不超過抵押農地評估價值的85%)發放給合作社，再由合作社將這部分貸款轉交給借款人。在擔保物設定上，聯邦土地銀行將擔保物與貸款資金捆綁起來。一般說來美國“涉農”貸款資金，除了來自股金和公積金外，主要通過發放聯合債券的方式籌集。聯合債券的擔保物是以12個聯邦土地銀行聯合的股金、公積金和農戶所抵押的擔保品為質。

　　(二)日本的三層級融資擔保模式。日本“三農”融資擔保體系是一個以農業協同組合為核心，即以政府為主導的三層級融資擔保模式。政府不僅為農業發展提供優惠政策，還直接向農協注資，攜手成立農業信用基金協會和農林漁業信用基金協會。農業協會在融資擔保實踐中發揮擔保人作用，以自身的信譽替農戶提供擔保與保證。一是信譽擔保。農戶憑借會員身份以農協組織的聲譽地位和長期與金融部門的信貸合作關系獲得信用貸款。二是保證擔保。農業信用基金協會向農戶收取4%左右的保證費，為農戶提供債務保證。三是建立不良信用處罰機制。為降低信譽、保證擔保過程中的逆向選擇與道德風險，使違約風險最小化，日本農協系統建立了完善的不良信用處罰機制。通過取消貸款資格，解決一次博弈產生的機會主義行為，即通過多次博弈讓參與者在爭取貸款時考慮到違約成本。

　　(三)印度的自助小組模式。在印度,大多數農戶都會通過自發形式組成“借貸自助小組”。自助小組在整個貸款過程中發揮著擔保責任人的作用，以自助小組的名譽與全體成員資產作為擔保，并對貸款負有償還責任。在風險防范方面，自助小組內成員互相監督，并憑借相互的熟悉程度能夠有效地降低貸款風險。政府對“三農”融資擔保高度重視，通過完善農戶貸款配套制度，建立信貸風險的農業保險分擔機制。在印度，農業保險實行強制保險和自愿保險相結合的形式，農戶在申請生產性貸款時需要辦理強制性保險，但可自愿選取多種農業保險方案。

　　(四)孟加拉國的農戶聯保模式。一是以格萊瑕銀行為核心向外擴散，在一定區域內，由5個具有同等經濟地位且不存在親屬關系的農戶自發組成聯保小組，形成利益共同體;只要一個小組成員有貸款需求，其他成員都要為這筆貸款進行擔保。二是格萊瑕銀行根據聯保小組成員的資金需求發放貸款，并實行分期償還。三是聯保小組每周會在鄉村中心召開相關會議引導與督促成員誠信貸款，并在日常生產生活進行相互監督，在整個聯保模式中構筑內部風險監測網。

　　(五)政銀保聯動的“壽光(蔬菜產業)試點”。2013年初，山東省壽光市正式啟動涉農及中小企業貸款保證保險試點。一是政府出臺《涉農及中小企業貸款保證保險試點工作實施方案》，明確融資擔保參與主體的權責，設計了農戶、農企失信懲戒等制度安排;并設立專項貸款保證基金，基金主要來源于財政注資及貸款需求方的資金注入(除政府啟動金1000萬外，對每筆貸款財政另按照1.5%的貸款額度注資，農戶/農企照貸款額度的1%注資)。二是建立銀保協作機制。共享相關客戶信息，在業務受理、風險控制、貸款追回等階段密切配合;實施“保證基金+保險理賠”原則，在風險出現后，先由貸款保證基金支付，不足部分由保險公司與銀行按照既定比例(9∶1)共擔，保險公司當年賠付金額達到年度累計保費4倍時，試點自動停止。三是建立“三農”貸款用途識別機制。對客戶群體及貸款額度進行限定，客戶只能夠憑借真實有效的訂單才可獲得貸款審批，同時單筆貸款不能超過500萬元。

　　(六)多方合作的“岱山(漁業產業)模式”。岱山田涂作為浙江省舟山漁業的典型代表，其發展壯大，不僅得益于“企業+漁運+漁戶”的漁業發展模式，也得益于完善的融資擔保機制。一是政銀保聯手為休閑漁業破解融資難，以岱山休閑漁業融資擔保為例，當地財政局、農信聯社、人保財險公司聯合制定“政銀保”合作貸款，其中政府注資成立政府財政擔保專項基金，為農企提供擔保。二是打破保證、房產、漁船抵押等傳統擔保模式，探索油品質押、水產品倉儲質押等新型擔保方式。隨著《浙江省海域使用權管理條例》的頒布，及海域海島使用權儲備中心的設立，為海域使用權公開出讓、交易提供了規范化的綠色通道。舟山轄內金融機構適時推出海域抵押貸款，把涉海的休閑漁企海域使用權與土地、碼頭、海岸線、承包權等抵押物混合打包，有效地解決了部分農戶、農企房屋等高流動性資產不足的難題。

　　(七)風險共擔的“萬寧(種植產業)模式”。海南省萬寧檳榔產業之所以保持直線增長態勢，離不開融資擔保的大力支持。其運行模式即：農戶同檳榔產業專業合作社簽訂合作協議，以此建立起穩定的個人與集體利益共同體關系。在融資擔保環節中，農戶退居幕后，由合作社代表農戶利益，以合作社現有資產及信譽做擔保;同時，合作社與下游企業簽定長期合作協議，下游企業基于利益合作關系為資質良好的合作社提供保證擔�；蚱渌�形式擔保，由此形成了農戶、合作社、下游農企共同承擔風險的擔保機制。檳榔作為重點扶持產業，萬寧市政府通過設立風險補償基金為全市檳榔產業鏈上的專業大戶、合作社及特定對象提供擔保與風險補償，為檳榔產業增信，并以2000萬元風險補償基金撬動轄內銀行貸款資金2億元。②為進一步發揮風險補償基金的正效應，還專門出臺《扶持檳榔產業綜合服務方案》用于規范風險補償基金的運作管理，并在風險補償基金擔保項下增加多戶聯保擔保方式，規定多戶聯保的條件限定，強化風控：1.貸款需求方戶數必須大于等于3;2.其中100萬元以下至少3戶，100萬～150萬元至少4戶，150萬～200萬元至少5戶③。

　　四、完善我國“三農”融資擔保體系的對策建議

　　(一)營造良好環境，發揮政策導向作用。實踐證明，“三農”融資擔保離不開政府的支持。在法律層面上，建議修改《民法》《物權法》《擔保法》等法律中對“三農”融資擔保方式的桎梏，如刪除《擔保法》第37條第二款中對“農村耕地、宅基地不得抵押”的規定，將解放農村“三權”內容寫入新《擔保法》及相關法律中，將現階段國家推行農村“三權”改革的政策轉化為法律，理順法理邏輯。對《擔保法》第34條中關于可抵押財產的范圍加以修改，將抵押人所有的房屋和地上附著物等都納入其中，擴展“三農”融資擔保外延，讓“三農”融資擔保各類創新模式有法可依。在政策層面上，應充分借鑒國外在“三農”融資擔保中的政策導向作用，盡快適應“三農”融資擔保發展的客觀需要，積極踐行以下配套政策：一是鼓勵發展各類涉農資產專業評估機構，對農戶各類財產的客觀價值進行評估，確保農戶資產能夠以合理價位設立抵押，降低融資擔保機構代償風險;二是修訂行政法規，完善涉農資產抵押登記平臺，規范相關產權取得和流轉登記流程;三是建立農村物權交易中心，以便擔保資產處置變現，切實提高融資擔保機構資產的流動性，實現擔保的再循環。

　　(二)完善兩個體系，實現層級擔保信用先行。一是建立政策性“三農”融資擔保體系。2015年8月31日，《關于促進融資擔保行業加快發展的意見》指出“三農”融資擔保在內設立國家融資擔保基金，并提出三年基本實現省級再擔保機構全面覆蓋的目標。建議借鑒日本“三農”融資擔保經驗，對農業信用保證基金資金來源推動多元化配置，讓民間資本逐利性與資本運營理念先進性融入其中，破解單純的政府性融資擔保機構官僚機制運作虎頭蛇尾、后勁不足等問題。對此，要加快培育一批政策性融資擔保機構，實施資本多元化，將利益驅動與政策扶持相結合，建立以政府財政資金為指導和支撐、民間資本參與、分層次的“三農”融資擔保體系，實現“三農”融資擔保業務的低成本、高效和可持續。二是建立“三農”融資擔保信息支持體系。“在沒有制度約束的情況下，借方會采取機會主義策略取代守信行為，這是因為存在這樣風險溢價因素：借方采取背信行為與守信行為利益比較。”而信息充分性與征信制度完備性則通過設立這樣一種制度，將背信行為產生的結果從一次博弈轉向重復博弈，從而有利于較低違約率的形成。為此，建議借鑒日本“三農”融資擔保經驗，一方面，鼓勵農業合作社、政府、第三方信用評級機構攜手打造信用聯網管理平臺，實現與融資擔保機構信用平臺對接;另一方面，按照“三位一體”思維整合信用資源，加快完善社會信用聯合獎懲機制，通過建立信用度積分制，實現對信用行為的量化監測。

　　(三)創新三個層面，提升融資擔保服務效率。“三農”融資擔保服務效率的提升直接關系到“三農”融資難的破解大局，需要在融資渠道、運作方式、全程保障方面予以創新。一是孵化涉農資本市場，拓展“三農”融資渠道。通過借鑒美國實施土地證券化經驗，積極推動涉農企業進入“新三板”等資本市場，實現直接融資，為自身增信，其股權更是間接融資最優的抵押物，最為融資擔保市場所青睞。二是改進農戶聯保模式，深化農戶融資互聯互保。大膽借鑒印度、孟加拉國實踐經驗，如改良國內農村現行的“五戶聯保小額信貸”模式，推行聯保組團責任人及據綜合信用能力授信機制;轉變現存的“政府+銀行+農業合作社”三線一體運作模式，剔除政府行政干擾因素。三是借力“保險+期貨”方式，創新“三農”保險服務。探索運用“保險+期貨”方式，鼓勵農產交易所與保險機構、農企開展合作，共同推動農產品期貨價格保險產品開發，利用期貨市場發現價格與套期保值功能改變原來農產品價格風險轉移方式和國家對農產品的補貼方式，實現期貨、保險、農業的優勢互補與多方共贏，為“三農”融資擔保提供雙重保障。

　　(四)推進四項改革，釋放“三農”融資擔�；盍�。一是深化“三權”改革試點工作，激活農村“三權”金融屬性。借助《指導意見》支持新一輪農村產權改革的契機，在法理上尋求突破，為試點提供支撐,增強各方“三權”改革信心;健全“三權”抵押流轉、評估專業服務平臺，支持以各種合法方式流轉、抵押農村承包土地的經營權;建立抵押物品處置機制，農戶違約行為發生后，允許金融機構依照相關法律對農戶抵押物進行處置。二是加快農業保險體系改革進程，建立政策性保險、商業保險共同支撐的現代農業保險體系。通過借鑒印度建立國家性農業保險體系經驗，推行政府貼補普及農業強制保險，鼓勵農戶參與商業保險，突出商業保險高代償率與政策性保險的補貼優勢。三是深化融資擔保風險補償、轉移機制改革。借鑒“壽光試點”成功經驗，通過建立一個積極穩健的損失補償制度對“三農”融資擔保給予正回饋，合理設定風險損失補償上限與停止機制，實現該機制的有效甄別和可持續性，解決銀行等金融機構面臨的“風險發生→經濟損失→沉沒成本→意愿降低”惡性循環。四是加快銀擔合作機制改革。一方面，以明確合理的擔保放大倍數為突破口，重點加強擔保機構風險狀況管理，實現擔保放大倍數的動態管理，扭轉現存合作機制中二者地位不等、利益不均的局面;另一方面，通過鼓勵資金來源多元化與擔保資源整合，提升融資擔保機構實力，解決銀行門檻高，不愿開展合作等難題。

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　　單位：中國人民銀行南平市中心支行

　　推薦期刊：《青海金融》(月刊)創刊于1992年，由青海省金融學會主辦。金融刊物。