青少年心理健康教育政策和經(jīng)濟發(fā)展水平有一定的聯(lián)系，因此下面文章就對青少年心理健康教育經(jīng)濟環(huán)境展開研究，重點分析了青少年心理健康教育政策落實的物質(zhì)設(shè)施設(shè)備生產(chǎn)、分配和消費現(xiàn)狀，文章還提出了建立心理健康教育成本分擔機制，建立專項經(jīng)費機制，也需要落實好監(jiān)管機制。

　　〔關(guān)鍵詞〕心理健康教育,政策,經(jīng)濟環(huán)境

　　一、研究背景

　　歷史唯物主義告訴我們，社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)。任何一項教育政策的實施都需要經(jīng)濟保障，需要經(jīng)濟發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)，否則就無法取得預(yù)期成效。作為教育政策的組成部分，青少年心理健康教育政策也是這樣的，也需要經(jīng)濟發(fā)展所帶來的足夠的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。我國心理健康教育事業(yè)可以借用赫爾曼•艾賓浩斯對心理學發(fā)展史的論斷來形容——“心理學有著長久的過去，但是卻只有很短的一段歷史”，我國心理健康教育事業(yè)有著一個漫長的過去，但青少年心理健康教育政策卻只有很短的一段歷史。

　　教育部于1999年8月13日頒布了《關(guān)于加強中小學心理健康教育的若干意見》，被認定為我國青少年心理健康教育工作的一個里程碑。隨后國家在《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于適應(yīng)新形勢進一步加強和改進中小學德育工作的意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強和改進未成年思想道德建設(shè)的若干意見》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》等多個文件中都對加強心理健康教育有相當篇幅的說明和強調(diào)。《中小學心理健康教育指導綱要》及其升級版《中小學心理健康教育指導綱要(2012年修訂)》更是當前指導與規(guī)范心理健康教育發(fā)展的“好聲音”。

　　期間，《教育部關(guān)于地震災(zāi)區(qū)中小學開展心理輔導與心理健康教育的通知》《教育部辦公廳關(guān)于公布首批全國中小學心理健康教育示范區(qū)名單的通知》《教育部辦公廳關(guān)于實施中小學心理健康教育特色學校爭創(chuàng)計劃的通知》等專業(yè)政策的出臺，為完善學校心理健康教育政策系統(tǒng)發(fā)揮了各自作用，更為開展心理健康教育提供了標桿和榜樣。這些政策的實施、執(zhí)行都離不開足額經(jīng)費、充分的物質(zhì)保障，否則就會寸步難行，無論這些經(jīng)費、物質(zhì)基礎(chǔ)是隱性的投入還是顯性的保障。

　　一項好的心理健康教育政策并不在于它設(shè)想得有多么美好，也不在于制定者提出的預(yù)期目標有多么高，而是取決于這一政策的實施成本社會、政府、學校等政策實施主體是否可以承擔。顯而易見，對青少年心理健康教育政策的實施、執(zhí)行，一旦超過經(jīng)濟發(fā)展水平的預(yù)算、投入，就無法達到預(yù)期目標，甚至會阻礙教育改革與發(fā)展。這就需要對心理健康教育政策所生存的經(jīng)濟環(huán)境進行必要分析。

　　二、青少年心理健康教育政策的經(jīng)濟環(huán)境

　　所謂經(jīng)濟環(huán)境是指對政策系統(tǒng)有重要影響的各種經(jīng)濟要素的總和，主要由社會生產(chǎn)力和社會關(guān)系的發(fā)展狀況構(gòu)成，包括生產(chǎn)力的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)(科技發(fā)展、國民收入、資源分配等)和生產(chǎn)資料的所有制形式(個人所有、集體所有、國家所有等)。經(jīng)濟環(huán)境是人類社會生活中最基本的環(huán)境。政策系統(tǒng)不可能超越經(jīng)濟環(huán)境所提供的條件和要求。只有正確地認識經(jīng)濟環(huán)境，才能有效制定和執(zhí)行公共政策[1]。

　　教育政策運行的經(jīng)濟環(huán)境是指一定社會中影響教育政策運行的物質(zhì)資料生產(chǎn)、分配、交換和消費的情況，以及資源、人口、生產(chǎn)力發(fā)展水平、人們生活水平等內(nèi)容[2]。參考這一定義，研究者試著對青少年心理健康教育政策經(jīng)濟環(huán)境進行定義。筆者以為，青少年心理健康教育政策經(jīng)濟環(huán)境主要是指影響青少年心理健康教育政策實施的物質(zhì)設(shè)施設(shè)備生產(chǎn)、分配、交換和消費的情況，以及資源、師資、專家、生產(chǎn)力發(fā)展水平、人們心理健康需求水平等內(nèi)容。它主要包括了影響心理健康教育政策實施的經(jīng)濟發(fā)展水平與經(jīng)費投入情況等。

　　黨的十九大報告提出，十八大以來的五年，我國經(jīng)濟建設(shè)取得重大成就。發(fā)展理念、發(fā)展觀念、發(fā)展方式、發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展效益都在不斷提升。經(jīng)濟保持中高速增長，在世界主要國家中名列前茅。可以說，青少年心理健康教育政策實施、執(zhí)行所處的經(jīng)濟發(fā)展水平是十分優(yōu)越的。各級地方政府也非常重視，培育名師、設(shè)咨詢室、開展活動，個體咨詢與團體咨詢結(jié)合開展，政府、社會與校園相向而行。教育部制定《中小學心理輔導室建設(shè)指南》就是重視心理健康教育的突出表現(xiàn)，為心理健康教育政策的執(zhí)行提出了明確的物質(zhì)要求。

　　三、需求經(jīng)費投入：基于心理健康教育專業(yè)政策文本的分析

　　自1999年至2015年，主要有7個心理健康教育專業(yè)政策文本。就中小學生來說，開展心理健康教育、實施心理健康教育政策需要經(jīng)濟保障，無論是開展心理健康專業(yè)師資培訓、課程研發(fā)、心理咨詢室建設(shè)，都與這些政策所處的經(jīng)濟環(huán)境無法分割、不能分離。這七個心理健康教育專業(yè)政策文本關(guān)于經(jīng)費投入的內(nèi)容分別如下。

　　1999年8月13日，由教育部頒布的《關(guān)于加強中小學心理健康教育的若干意見》要求，各級教育行政部門和學校要積極為心理健康教育創(chuàng)造必要的條件，大中城市具備條件的中學要逐步建立和完善心理咨詢室(或心理輔導室)。除了教師輔導參考用書外，不要編印學生用教材，更不能要求學生統(tǒng)一購買教材。該文本要求大中城市具備條件的中學建立專業(yè)心理輔導部門，沒有延伸到小學學段，沒有從學生教材方面提出支持。這與當時的經(jīng)濟發(fā)展水平有著直接關(guān)系。

　　2002年8月，教育部頒布《中小學心理健康教育指導綱要》要求，要創(chuàng)設(shè)符合心理健康教育所要求的物質(zhì)環(huán)境、人際環(huán)境、心理環(huán)境。統(tǒng)籌安排中小學專職心理輔導教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘工作。根據(jù)學校實際可以聘請一定數(shù)量的兼職教師或心理咨詢?nèi)藛T。大中城市具備條件的中小學校要逐步建立和完善心理咨詢室(或心理輔導室)，配備專職人員。嚴格遵循保密原則，謹慎使用心理測試量表或其他測試手段，不能強迫學生接受心理測試，禁止使用影響學生心理健康的儀器，如測謊儀、CT腦電儀等。

　　該文本明確提出創(chuàng)設(shè)物質(zhì)環(huán)境的要求，設(shè)立心理咨詢室的要求從初中延伸到了小學，并對心理健康教育從業(yè)教師提出了評聘支持。2008年7月23日，教育部下達《關(guān)于地震災(zāi)區(qū)中小學開展心理輔導與心理健康教育的通知》要求，災(zāi)區(qū)各級教育行政機構(gòu)要有部門負責這項工作，并提供人財物的保障。這一文件是在“5•12”汶川特大地震發(fā)生下，為了讓災(zāi)區(qū)中小學生更好地應(yīng)對災(zāi)難帶來的心理應(yīng)激創(chuàng)傷，度過心理志愿服務(wù)應(yīng)急期后的中小學如期開學而出臺的。其對“提供人財物的保障”的要求為地震災(zāi)區(qū)的學生特別是如期開學提供了必要支持。2012年11月22日，教育部下達的《關(guān)于推薦首批全國中小學心理健康教育示范區(qū)的通知》在“經(jīng)費保障”上要求，行政區(qū)域內(nèi)政府、教育行政部門有專款支持學校開展心理健康教育工作。

　　行政區(qū)域內(nèi)90%以上學校設(shè)置了心理健康教育輔導室等專門場所。該文本對中小學生心理健康教育的經(jīng)費保障提出了要求，雖然沒有提出資金額度、占比、出處，但這是教育行政部門第一次明確提出經(jīng)費保障的要求。2012年12月7日，教育部出臺的《中小學心理健康教育指導綱要(2012年修訂)》要求，加快制度建設(shè)、課程建設(shè)、心理輔導室建設(shè)和師資隊伍建設(shè)。謹慎使用心理測試量表或其他測試手段，不能強迫學生接受心理測試，禁止使用可能損害學生心理健康的儀器，要防止心理健康教育醫(yī)學化的傾向。大力開展心理健康教育教師培訓。加強心理健康教育材料的管理。

　　這個《綱要》是對2002年8月指導綱要時隔十年的修訂，既是基于心理學、教育學等理論的不斷發(fā)展，更是基于經(jīng)濟發(fā)展水平的變革。制度建設(shè)、課程建設(shè)、心理輔導室建設(shè)和師資隊伍建設(shè)，以及心理測試量表、心理健康儀器研發(fā)，都離不開經(jīng)濟保障。這個文件把心理健康教育政策對經(jīng)濟基礎(chǔ)、物質(zhì)保障的要求滲透在了字里行間之中。

　　2014年3月14日，教育部下達了《關(guān)于實施中小學心理健康教育特色學校爭創(chuàng)計劃的通知》，對爭創(chuàng)心理健康教育特色學校的單位提出了“條件保障”要求，具體是：配齊配好老師;加強培養(yǎng)培訓;保障教師待遇;加強陣地建設(shè);加大經(jīng)費投入。這五個條件均是指向經(jīng)費、資金的，尤其是“加大經(jīng)費投入”明確規(guī)定，設(shè)立心理健康教育專項經(jīng)費，納入學校年度經(jīng)費預(yù)算，原則上每年學生人均心理健康教育經(jīng)費不低于10元，保證心理健康教育工作的正常開展，這是首次對心理健康教育經(jīng)費定標準。

　　2015年7月29日，教育部出臺的《中小學心理輔導室建設(shè)指南》中對“經(jīng)費投入”要求：學校應(yīng)設(shè)立心理健康教育專項經(jīng)費，納入年度經(jīng)費預(yù)算，保證心理輔導室工作正常開展。心理輔導室應(yīng)免費為本校師生、家長提供心理輔導。這個文件的指導意義、實踐意義、規(guī)范意義遠遠大于象征意義、號召意義，即便沒有對經(jīng)費標準提出要求，也對心理輔導室建設(shè)的“基本設(shè)置”提出了具體要求，從基層學校、基層教師的角度來說，這比表面上強調(diào)加大心理健康教育經(jīng)費投入更具實效、更有應(yīng)用價值。對這七個專業(yè)政策文本進行梳理，發(fā)現(xiàn)我國政府在不斷調(diào)整對青少年心理健康教育工作的經(jīng)費措施，以確保經(jīng)費投入。可以看出，我國青少年心理健康教育經(jīng)費的來源主要是由財政投入為主，社會投入較少參與。

　　另外，除了特色學校爭創(chuàng)計劃中明確了經(jīng)費保底額度、生均標準，其他的文本大都是通過對教師培訓、儀器配備等方面實現(xiàn)經(jīng)費投入，即使在心理輔導室建設(shè)指南中，也僅僅是提出要設(shè)立專項經(jīng)費，都未明確提出經(jīng)費額度、經(jīng)費標準。這樣一來，心理健康教育經(jīng)費除了在要創(chuàng)建心理健康教育特色學校中才有凸顯外，其他都沒有明確的政策剛性要求，可操作、可調(diào)控的空間比較大，不利于心理健康教育工作開展。

　　四、關(guān)于青少年心理健康教育經(jīng)濟環(huán)境的改進建議

　　第一，進一步明確青少年心理健康教育經(jīng)費投入主體責任，建立合理的成本分擔機制。綜觀各青少年心理健康教育專業(yè)政策文本，可以發(fā)現(xiàn)目前我國主要實行的是以政府財政為主體，學校、個人為輔的成本分擔機制。但由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)費投入主體重視程度、教師工資收入、素質(zhì)教育政策執(zhí)行力度等因素的不同，青少年心理健康教育政策的實施出現(xiàn)差別。建議根據(jù)地域的實際情況，制定富有彈性、科學合理的成本分擔機制，鼓勵吸納各級各類社會單位、個人承擔一定的心理健康教育成本。

　　第二，落實好青少年心理健康教育專項經(jīng)費制度。建議在年度教育經(jīng)費預(yù)算中，單獨列出心理健康教育專項經(jīng)費，遵循先有預(yù)算、后有支出的原則，嚴格執(zhí)行預(yù)算，并確保專款專用、不得挪作他用。同時，對心理健康教育專項經(jīng)費預(yù)算進行全過程動態(tài)監(jiān)控，逐步建立健全預(yù)算績效管理體系，增強心理健康教育經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性，提高心理健康教育經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行的準確率。

　　第三，建立相應(yīng)的監(jiān)督機制，確保心理健康教育經(jīng)費的每一分真正用到位。成立心理健康教育專項資金的監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)督相關(guān)部門嚴格按照相關(guān)文件規(guī)定的比例與標準進行撥款。同時，協(xié)調(diào)審計部門或組織會計師事務(wù)所等第三方機構(gòu)，對心理健康教育使用情況進行審計、監(jiān)管，確保真正把心理健康教育經(jīng)費的每一分錢都用在學生身心健康成長的刀刃上，切實提升心理健康教育質(zhì)量。

　　參考文獻：

　　[1]謝明.公共政策分析概論(修訂版)[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

　　[2]褚宏啟.教育政策學[M].北京：北京師范大學出版社，2011.

　　推薦期刊：《大眾心理學》Popular Psychology(月刊)1982年創(chuàng)刊，主要讀者：教師、大中學生、家長等。主要內(nèi)容:心理咨詢和輔導、心理治療、教與學、父母與孩子、戀愛婚姻等。