摘要：在老人的長(zhǎng)期照護(hù)中，來(lái)自家人、朋友、鄰居等的非正式照護(hù)一直占有極其重要的地位。為減輕非正式照護(hù)者負(fù)擔(dān)并更好地履行照護(hù)服務(wù)，發(fā)達(dá)國(guó)家意識(shí)到為非正式照護(hù)提供支持的必要，并將非正式照護(hù)者視為重要的利益相關(guān)者，納入制度層面整體設(shè)計(jì)。我國(guó)對(duì)非正式照護(hù)的直接支持尚未形成。國(guó)家應(yīng)考慮在宏觀層次出臺(tái)非正式照護(hù)支持制度和政策，在社區(qū)中觀層次，整合照護(hù)資源，提供喘息、培訓(xùn)等具體服務(wù)。同時(shí)，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，發(fā)揚(yáng)中華民族孝文化，推動(dòng)對(duì)非正式照護(hù)者社會(huì)價(jià)值的尊重和認(rèn)可。

　　關(guān)鍵詞：長(zhǎng)期照護(hù);非正式照護(hù);非正式照護(hù)者;支持政策

　　人口老齡化論文投稿刊物：《中國(guó)社會(huì)保障》由國(guó)家勞動(dòng)保障部主管的全國(guó)大型社會(huì)保障綜合月刊。自1994年創(chuàng)刊以來(lái)，逐步成為勞動(dòng)和社會(huì)保障領(lǐng)域發(fā)行量最大、讀者群最廣的刊物，在讀者中享有較高知名度。2000年雜志進(jìn)入國(guó)家級(jí)核心期刊行列，2002年進(jìn)入中國(guó)期刊方陣，2004年獲得第三屆國(guó)家期刊獎(jiǎng)百種重點(diǎn)期刊榮譽(yù)。

　　—、問題的提出

　　照護(hù)是社會(huì)政策的核心概念之一/-0，有來(lái)自機(jī)構(gòu)等的正式照護(hù)，也有來(lái)自家人(親屬)、朋友、鄰居等擔(dān)任照護(hù)者的非正式照護(hù)。國(guó)外研究表明，非正式照護(hù)在老人的長(zhǎng)期照護(hù)中一直占有極其重要的地位。在歐洲，非正式照護(hù)者在長(zhǎng)期照護(hù)中的貢獻(xiàn)超過了3/4，非正式照護(hù)人員至少是正式照護(hù)人員的兩倍[+])研究者對(duì)非正式照護(hù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值估算顯示，2015年英國(guó)照護(hù)者貢獻(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是1320億英鎊，接近英國(guó)年度衛(wèi)生總支出[3])在美國(guó)，近五人中就有一位成人為50歲以上的親戚或朋友提供非正式照護(hù)[4])考慮到未來(lái)老齡人口的發(fā)展和大多數(shù)國(guó)家公共預(yù)算的壓力，以正式照護(hù)完全替代非正式照護(hù)既不可行，也不可能/50。

　　在創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的同時(shí)，家庭等非正式照護(hù)者承受著經(jīng)濟(jì)、健康、心理、就業(yè)等沉重負(fù)擔(dān)，其中非正式照料對(duì)女性的影響尤為突出[6])為減輕照護(hù)者負(fù)擔(dān)并更好地履行照護(hù)服務(wù)，發(fā)達(dá)國(guó)家意識(shí)到為家庭照護(hù)者提供支持的必要。現(xiàn)行支持政策中，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)有些好的建議與實(shí)踐，在提供經(jīng)濟(jì)支持與服務(wù)支持的基礎(chǔ)上，推動(dòng)實(shí)施單獨(dú)的照護(hù)者需求評(píng)估方案，在制度層面將其嵌入于正式照護(hù)體系中「7]，乃至全面實(shí)施國(guó)家照護(hù)者戰(zhàn)略。中國(guó)是世界上老年人口最多的國(guó)家，也是增長(zhǎng)速度最快的國(guó)家之一。

　　2001年，中國(guó)65歲及以上人口達(dá)到7%，進(jìn)入老齡社會(huì);約在2025年達(dá)到14%，進(jìn)入高齡社會(huì);約在2040年達(dá)到21%，進(jìn)入超高齡社會(huì)[8]o若將失能和失智人口與需要連續(xù)照護(hù)6個(gè)月以上的殘障者和慢性精神病人加總，2016年，我國(guó)有長(zhǎng)期照護(hù)需求的人口至少達(dá)6000萬(wàn)至7000萬(wàn)人⑼。老年人口對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的剛性需求不斷釋放。國(guó)內(nèi)研究表明，家庭等非正式照護(hù)仍然是老人長(zhǎng)期照護(hù)的首要選擇/100)家庭照護(hù)者同樣面臨較大的經(jīng)濟(jì)和精神壓力，生活滿意度低。

　　當(dāng)老人患有精神性疾病時(shí)更是如此。而且，未來(lái)中國(guó)平均每個(gè)勞動(dòng)者的老年家庭照護(hù)負(fù)擔(dān)將迅速增加，家庭亟須來(lái)自外部的資源和服務(wù)支持/110)盡管國(guó)內(nèi)認(rèn)識(shí)到給予非正式照護(hù)者支持的重要性，但有關(guān)支持政策的研究還非常有限。基于以上分析，本文擬從非正式照護(hù)的特征、世界各國(guó)非正式照護(hù)支持措施著手，探討分析我國(guó)非正式照護(hù)領(lǐng)域的突出問題，從政策與實(shí)踐的角度理解其處境、問題及發(fā)展趨勢(shì)，提出中國(guó)情境下的非正式照護(hù)政策的方向選擇。

　　二、非正式照護(hù)支持政策在全球?qū)嵺`中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

　　1.非正式照護(hù)的特征

　　“非正式照護(hù)”的定義是廣泛的，涉及照護(hù)活動(dòng)的所有維度。它涵蓋了對(duì)老人有功能限制的任何幫助(日常生活以及工具性日常生活活動(dòng))。對(duì)比正式照護(hù)，非正式照護(hù)在提供者、專業(yè)技能、時(shí)間、收費(fèi)、服務(wù)、照護(hù)發(fā)生地以及合約等方面，存在著一定差異。事實(shí)上，關(guān)于非正式照護(hù)尚無(wú)統(tǒng)一的定義，其界定方式與側(cè)重點(diǎn)各有不同。基于正式照護(hù)與非正式照護(hù)區(qū)分的角度，一般理解為，正式照護(hù)體系是由機(jī)構(gòu)(包括組織和團(tuán)體)所提供;非正式照護(hù)體系一般是由與被照護(hù)者有社會(huì)關(guān)系的人，如配偶、父母、子女、其他親屬、鄰居、朋友等提供的照護(hù)。從照護(hù)的輸送來(lái)看，正式照護(hù)體系的照護(hù)者一般以有組織的方式來(lái)輸送服務(wù)。正式照護(hù)招募的是有一定技能的知識(shí)者，照護(hù)期限是有限的，通常是有酬付費(fèi)式服務(wù)，去商品化程度較低。

　　與此相對(duì)應(yīng)，非正式照護(hù)是基于親屬、婚姻、友誼，照護(hù)是長(zhǎng)期的，建立在承諾、責(zé)任和愛的基礎(chǔ)上/120，是無(wú)償提供的，照護(hù)服務(wù)并未成為商品在市場(chǎng)體系中銷售，而是在私領(lǐng)域中無(wú)償供給，去商品化程度高。若是將其與長(zhǎng)期照護(hù)模式相匹配，一般而言，家庭是非正式照護(hù)的主要服務(wù)地點(diǎn)，而居家照護(hù)與社區(qū)照護(hù)通常被視為涵蓋了正式照護(hù)和非正式照護(hù)的雙服務(wù)模式。

　　社會(huì)變遷以及發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期照護(hù)政策對(duì)非正式照護(hù)的支持已使得非正式照護(hù)與正式照護(hù)變得不那么對(duì)立。從當(dāng)前的政策實(shí)踐來(lái)看，如長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，以及社區(qū)服務(wù)的實(shí)施，使得家庭等非正式照護(hù)也可以得到現(xiàn)金、服務(wù)等正式支持，從而改變了目前非正式照護(hù)的私領(lǐng)域?qū)傩浴＿@是一種變相的對(duì)非正式照護(hù)服務(wù)權(quán)利的尊重，也是發(fā)達(dá)國(guó)家中出現(xiàn)的建立在新的照護(hù)關(guān)系基礎(chǔ)上的、新形式的、以家庭為基礎(chǔ)的照護(hù)工作[13]，表明了發(fā)達(dá)國(guó)家在意識(shí)到非正式照護(hù)出現(xiàn)危機(jī)而正式照護(hù)又不能完全替代非正式照護(hù)的情況下的政策意圖，同時(shí)也表明非正式照護(hù)者獲得正式支持已成為一種社會(huì)權(quán)利[14])

　　2.各國(guó)非正式照護(hù)支持措施分析

　　對(duì)于非正式照護(hù)的不同支持，與文化背景、家庭制度和社會(huì)福利政策有關(guān)。但有些政策，如喘息服務(wù)、就業(yè)支持等被廣泛采用，同時(shí)基于老齡化的現(xiàn)實(shí)，不同國(guó)家對(duì)非正式照護(hù)的支持措施正在趨向普遍。各類支持措施中，以是否直接針對(duì)非正式照護(hù)者，可以分為直接支持與間接支持。直接支持是主要以非正式照護(hù)者為對(duì)象采取的措施，是對(duì)非正式照護(hù)者的直接支持服務(wù)，如咨詢、喘息或培訓(xùn)服務(wù);間接支持是針對(duì)被照護(hù)者(老人)的支持，形成對(duì)非正式照護(hù)者的間接影響。該服務(wù)的重點(diǎn)是被照顧者，但照顧漣漪效應(yīng)可能是相當(dāng)大的。例如老人領(lǐng)取的津貼可以用來(lái)支付給非正式照護(hù)者。

　　從支持的內(nèi)容方面，可將支持措施分為服務(wù)支持與經(jīng)濟(jì)支持。然而，上述措施沒能體現(xiàn)國(guó)家層次對(duì)非正式照護(hù)的支持，沒能體現(xiàn)提供這些服務(wù)的更廣泛的政策環(huán)境。基于此，在直接支持與間接支持、經(jīng)濟(jì)支持與服務(wù)支持的基礎(chǔ)上，還應(yīng)涉及國(guó)家的服務(wù)和實(shí)踐。雖然這一層次不包括對(duì)非正式照護(hù)者的具體支持服務(wù)，但會(huì)潛在地影響照護(hù)者提供照護(hù)的整體能力，例如與照護(hù)相關(guān)的就業(yè)政策是否到位等/2]。

　　3.各國(guó)具體支持措施

　　(1)國(guó)家整體層面。

　　面對(duì)人口老齡化、照護(hù)需求快速增長(zhǎng)和家庭結(jié)構(gòu)變遷的現(xiàn)實(shí)，英美等國(guó)家對(duì)非正式照護(hù)者的支持紛紛設(shè)置法規(guī)，或提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。英國(guó)以立法承認(rèn)非正式照護(hù)者對(duì)老人長(zhǎng)期照護(hù)的貢獻(xiàn)。1995年，《照護(hù)者(認(rèn)可和服務(wù))法》對(duì)于經(jīng)常提供大量照護(hù)的照護(hù)者進(jìn)行照護(hù)需求和能力的評(píng)估。隨后進(jìn)一步立法，規(guī)定法定組織必須共同發(fā)展符合照護(hù)者需要的創(chuàng)造性服務(wù)。某人的照護(hù)能力與意愿不應(yīng)被視為理所當(dāng)然[15])2010年出臺(tái)的《認(rèn)可、重視和支持：下一步照護(hù)者戰(zhàn)略》，概述了以下優(yōu)先事項(xiàng)：早期識(shí)別非正式照護(hù)者，促進(jìn)他們參與設(shè)計(jì)當(dāng)?shù)刈o(hù)理服務(wù)和規(guī)劃個(gè)人護(hù)理包;使非正式照護(hù)者在照護(hù)時(shí)繼續(xù)工作;發(fā)展個(gè)性化支持;維持其家庭和社區(qū)生活;保護(hù)其身心健康。

　　2000年，美國(guó)制定《國(guó)家家庭照護(hù)者支持計(jì)劃》，這是聯(lián)邦政府資助的第一個(gè)專門針對(duì)家庭照護(hù)者的項(xiàng)目，由美國(guó)老齡管理機(jī)構(gòu)(AoA)管理，按照州和各地方70歲及以上老年人的比例提供資金支持，旨在幫助家庭和非正式照護(hù)者盡可能長(zhǎng)時(shí)間地在家里照顧他們的親人。該計(jì)劃針對(duì)家庭照護(hù)者提供五類服務(wù)，包括：信息服務(wù);協(xié)助照護(hù)者獲得服務(wù);個(gè)體咨詢、團(tuán)體組織及照護(hù)者培訓(xùn);喘息服務(wù)和其他服務(wù)，并與其他州和社區(qū)服務(wù)相結(jié)合，提供一套相互協(xié)調(diào)的服務(wù)支持。

　　(2)經(jīng)濟(jì)支持。

　　首先來(lái)看照護(hù)津貼方面。經(jīng)濟(jì)方面的補(bǔ)償是支持非正式照護(hù)者的重要手段，而照護(hù)津貼是其中的一項(xiàng)主要政策。大約66%的歐盟成員國(guó)為非正式照護(hù)提供現(xiàn)金津貼。德國(guó)支付給家庭成員的照護(hù)金額在法律上是固定的。依照失能狀況和需要護(hù)理的程度將護(hù)理級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)化。在每一個(gè)層次上，照護(hù)家庭成員每周都要提供特定的護(hù)理小時(shí)。澳大利亞為獨(dú)自在家對(duì)老年人長(zhǎng)期(大于六個(gè)月)照護(hù)者提供補(bǔ)助(CarerPayment)，獲得該項(xiàng)資助的人要進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。同時(shí)，對(duì)老人提供日常照護(hù)的人，都提供津貼(CarerAllowance)，無(wú)論照護(hù)者是否有收入/170。在北歐國(guó)家，如瑞典、芬蘭、挪威等，照護(hù)津貼的發(fā)放采用與政府簽訂準(zhǔn)就業(yè)合約的形式，非正式照護(hù)者的資格有一定的限制，僅限于老人正式照護(hù)服務(wù)難以獲得或者成本過高的區(qū)域。

　　有一些國(guó)家對(duì)受照護(hù)者提供補(bǔ)貼，形成對(duì)非正式照護(hù)者的間接補(bǔ)助。如英國(guó)的個(gè)人預(yù)算，可以購(gòu)買用餐等主流服務(wù)，也可作為現(xiàn)金直接支付給提供幫助的親戚或朋友[18])在提供現(xiàn)金收益的所有歐盟成員國(guó)中，超過50%是提供給被照護(hù)者的，略多于支付給非正式照護(hù)者的。其次再看其他社會(huì)保障方面。許多國(guó)家還提供養(yǎng)老與意外保險(xiǎn)等其他保障措施，以增強(qiáng)非正式照護(hù)的吸引力。

　　2015年1月、2016年1月，德國(guó)《護(hù)理加強(qiáng)法案》中，長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)將為所有護(hù)理等級(jí)在2至5級(jí)間的人群提供一周兩天、共計(jì)10小時(shí)以上居家護(hù)理人員繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳費(fèi)額隨護(hù)理級(jí)別的上升而增加。照顧護(hù)理需求特別高(5級(jí))的親屬者，得到的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)增加25%)非正式照護(hù)者也將被失業(yè)保險(xiǎn)更好地覆蓋。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)為離開正式工作崗位、照顧親屬的護(hù)理者繳納失業(yè)保險(xiǎn)。非正式護(hù)理者有權(quán)領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金，同樣也可享受積極就業(yè)促進(jìn)措施，以便在照料期結(jié)束后順利過渡到就業(yè)[19])還有一些間接的經(jīng)濟(jì)支持措施，如針對(duì)老人的稅收減免，社會(huì)保障的交費(fèi)減免，從而更有能力直接雇傭或支付給照護(hù)者(包括家庭照護(hù)者)。

　　(3)服務(wù)支持。

　　直接支持方面，為提高或恢復(fù)非正式照護(hù)者的照護(hù)能力，一些國(guó)家引入了喘息服務(wù)等支持政策。喘息照護(hù)是不同類型的干預(yù)措施的總稱，主要目的是為家庭照護(hù)者及照護(hù)對(duì)象提供暫時(shí)性的自由、支持以及與他人交流的機(jī)會(huì)[20])喘息服務(wù)有多種形式，如居家間歇照顧、日間照顧，由專業(yè)護(hù)理機(jī)構(gòu)提供的臨時(shí)性或緊急的夜間護(hù)理服務(wù)，短暫的休息或短期(一周或周末)住院和特殊的節(jié)日安排。

　　有時(shí)，照護(hù)者討論小組和專業(yè)人員的照護(hù)者培訓(xùn)也被視為臨時(shí)照護(hù)[21])目前，喘息服務(wù)已作為一種有效的照護(hù)支持模式，而得到大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的接受和認(rèn)可，在21個(gè)歐洲國(guó)家都有提供，成為發(fā)展最快的類型[2]o2003年，美國(guó)頒布《喘息法案》，幫助家庭照護(hù)者獲得負(fù)擔(dān)得起的高質(zhì)量的喘息服務(wù)。該法案將建立聯(lián)邦計(jì)劃，以支持發(fā)展喘息服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，服務(wù)于所有家庭照護(hù)者，不論年齡、收入、殘疾或家庭狀況[22])1996年，澳大利亞聯(lián)邦政府出臺(tái)《國(guó)家照護(hù)者喘息計(jì)劃》，旨在通過獲取信息、喘息服務(wù)和其他措施，支持和維護(hù)照護(hù)者與被照護(hù)者之間的關(guān)系。在澳大利亞，有超過650家喘息服務(wù)，54家聯(lián)邦喘息照護(hù)中心接受該計(jì)劃資助，為照護(hù)者提供他們所需的信息和各種咨詢服務(wù)。

　　2010年，為尊重和保障照護(hù)者的權(quán)利，澳大利亞政府出臺(tái)了《照護(hù)者認(rèn)可法案》和《照護(hù)者支持策略》，提出了公共服務(wù)部門和機(jī)構(gòu)在制定關(guān)于照護(hù)者的政策和提供服務(wù)時(shí)應(yīng)遵守的原則，以及通過暫休、托管等喘息服務(wù)對(duì)照護(hù)者的具體支持措施。此外，還有基于社區(qū)的喘息照護(hù)服務(wù)，包括日托中心、居家喘息等多項(xiàng)服務(wù)[23])就業(yè)支持方面，照護(hù)假期是許多國(guó)家采取的一項(xiàng)照護(hù)支持政策。幾乎80%的歐盟國(guó)家為親屬的非正式照護(hù)提供休假安排。非正式照護(hù)者可以根據(jù)照護(hù)需要與雇主協(xié)商，獲得“照護(hù)休假”或者靈活工作安排。

　　2008年德國(guó)實(shí)施《照護(hù)時(shí)間法》(Pflegeze;，規(guī)定15名員工以上的企業(yè)應(yīng)引入家庭照護(hù)休假制度，如果通過集體談判協(xié)議，員工可以有最多十個(gè)工作日帶薪休假。員工還可向單位申請(qǐng)為期6個(gè)月的無(wú)薪護(hù)理假期。2012年德國(guó)政府推行《家庭照護(hù)時(shí)間》，提供了一個(gè)最長(zhǎng)兩年的兼職休假，減少50%的工作時(shí)間。在非全日制休假期間，雇員得到滿勤工資的75%[240。2015年1月、2016年1月，德國(guó)《護(hù)理加強(qiáng)法案》規(guī)定照顧近親的雇員有權(quán)獲得長(zhǎng)期護(hù)理者假(完全或部分休假)，他們的工作時(shí)間可以減少至每周15小時(shí)，為期24個(gè)月，以便為近親提供照料，請(qǐng)假期間還可享受免息貸款[I9]O在一些國(guó)家，包括荷蘭、法國(guó)、奧地利和比利時(shí)等，國(guó)家鼓勵(lì)照護(hù)人員減少他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)的參與，而不是退出，為就業(yè)關(guān)系的變化提供政策性支持。

　　2002年，奧地利政府出臺(tái)政策，非正式照護(hù)者有六個(gè)月的時(shí)間休假、換工作或改變工作時(shí)間[25])在瑞典，政府為那些得到報(bào)酬的照護(hù)者準(zhǔn)備轉(zhuǎn)入另一類型就業(yè)時(shí)提供一定的勞動(dòng)力市場(chǎng)訓(xùn)練，英國(guó)也通過《新政50+》(thzNegDeal50Plus#幫助那些退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的人在照護(hù)期結(jié)束后回歸〔26]O對(duì)非正式照護(hù)者的培訓(xùn)、教育與經(jīng)驗(yàn)交流方面，各國(guó)還普遍針對(duì)非正式照護(hù)者提供一系列的培訓(xùn)服務(wù)。

　　自2000年以來(lái)，美國(guó)依托《國(guó)家家庭照護(hù)者支持計(jì)劃》，每年向各州分配超過1億2500萬(wàn)美元提供“關(guān)鍵信息、培訓(xùn)和咨詢”，以滿足非正式照護(hù)者的特殊需要[2])愛爾蘭的“照顧照護(hù)者”網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)自愿組織，由109個(gè)護(hù)理組和16萬(wàn)非正式護(hù)理人員組成。他們?yōu)檎兆o(hù)者提供支持服務(wù)，包括：“照護(hù)者診所”網(wǎng)絡(luò)，致力于非正式護(hù)理人員的身心健康;合格的護(hù)士，免費(fèi)提供信息和建議;愛爾蘭教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)認(rèn)可的“家庭關(guān)懷”方案，它包括一個(gè)為期13周的計(jì)劃，涉及營(yíng)養(yǎng)、運(yùn)動(dòng)、藥物管理、預(yù)防虐待老人等模塊。

　　2009至2011年間，共有3400名非正式照護(hù)者獲得認(rèn)可[16])信息和通信技術(shù)(ICT)的革命性發(fā)展，使得非正式照護(hù)者的照顧也可以借助ICT解決。2009年Safety-Net安全網(wǎng)項(xiàng)目在挪威多城市發(fā)起，其總體目標(biāo)是增加非正式照護(hù)者的知識(shí)和創(chuàng)造支持性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，從而改善他們的健康、適應(yīng)能力和自我管理能力[27])此外，還有很多非特定的間接支持措施，如各國(guó)政府出臺(tái)的正式的照護(hù)服務(wù)，居家的基本醫(yī)療服務(wù)，針對(duì)老齡群體居住環(huán)境的改造、交通服務(wù)等，提供的購(gòu)物、打掃、送餐服務(wù)以及一些個(gè)人服務(wù)(洗澡、修指甲和如廁等)等，節(jié)約了照護(hù)者的時(shí)間成本，減輕了照護(hù)負(fù)擔(dān)，有利于非正式照護(hù)者履行照護(hù)，形成對(duì)非正式照護(hù)者的潛在支持。

　　綜上所述，各國(guó)決策者不斷確保照護(hù)者自身需要和被照顧者的需要一樣得到考慮和滿足，或通過向照護(hù)者提供現(xiàn)金福利，補(bǔ)償其失去的收入或承認(rèn)作為照護(hù)者的作用，或建立服務(wù)(如咨詢，喘息服務(wù)等)，以促進(jìn)他們的照護(hù)任務(wù)，推動(dòng)實(shí)施單獨(dú)的照護(hù)者需求評(píng)估方案，乃至出臺(tái)國(guó)家層次的非正式照護(hù)戰(zhàn)略。這些政策措施不斷顯示出，國(guó)外已將非正式照護(hù)者視為重要的利益相關(guān)者，納入到制度層面整體來(lái)考慮。

　　三、我國(guó)的非正式照護(hù)政策傳統(tǒng)、實(shí)踐與構(gòu)建

　　1-政策傳統(tǒng)與實(shí)踐要構(gòu)建我國(guó)對(duì)非正式照護(hù)者的支持體系，首先需要明晰我國(guó)在此方面的政策傳統(tǒng)與實(shí)踐。

　　(1)政策傳統(tǒng)。

　　依據(jù)照護(hù)對(duì)象、照護(hù)主體以及政府的支持政策，可將我國(guó)照護(hù)政策的演變大致劃分為三個(gè)階段。第一階段是新中國(guó)建立初期至20世紀(jì)80年代。這一階段，中國(guó)以家庭為主的非正式照護(hù)幾乎解決了老人的照護(hù)問題。政府的支持政策主要是從救濟(jì)角度幫扶一些老人①，此時(shí)政策中并沒有涉及老人的長(zhǎng)期照護(hù)問題。第二階段是20世紀(jì)80年代至2011年。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)不僅經(jīng)歷了世界上最快速的老齡化進(jìn)程，同時(shí)還伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、計(jì)劃生育政策的實(shí)施，家庭照護(hù)受到一定的沖突與挑戰(zhàn)。在老年人照護(hù)政策方面，也出現(xiàn)了一些調(diào)整趨勢(shì)：一方面是家庭長(zhǎng)期照護(hù)傳統(tǒng)的固化。1996年通過《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，將子女和家庭贍養(yǎng)老人的責(zé)任法律化。

　　另一方面是提出構(gòu)建以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充/為支撐的多重服務(wù)體系。2006年，在《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》中首次提出“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是為老年人提供生活照顧和護(hù)理服務(wù)，滿足老年人特殊生活需求的服務(wù)行業(yè)”，“要按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”。

　　2010年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》中，提倡大力發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)，向家庭提供各類勞務(wù)，滿足家庭生活需求。2011年，《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中指出，要“發(fā)展適度普惠型的老年社會(huì)福利事業(yè)”，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮家庭和社區(qū)功能，著力鞏固家庭養(yǎng)老地位。上述若干意見表明，較之以前單純依靠家庭照護(hù)養(yǎng)老，這一階段的政策集中體現(xiàn)了政府、市場(chǎng)、家庭的結(jié)合。同時(shí)政府政策在于發(fā)展普適的老年社會(huì)福利，政策對(duì)象是社會(huì)一般老年人，而非僅僅是失能失智且需要長(zhǎng)期照護(hù)的老年人。第三階段是2011年至今。

　　2011年后，失能失智人口的長(zhǎng)期照護(hù)問題逐漸引起政府的重視，政策的中心從老人的養(yǎng)老服務(wù)開始轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期照護(hù)。2011年，民政部發(fā)布《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，首次提出“解決失能、半失能老年群體養(yǎng)老問題”是“加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急”。2012年、2015年修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》“社會(huì)服務(wù)”部分指出，應(yīng)當(dāng)發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵(lì)、扶持專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其他組織和個(gè)人，為居家老人提供生活照料、緊急救援、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務(wù)。對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的老人，地方政府應(yīng)當(dāng)逐步給予養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。發(fā)揚(yáng)鄰里互助的傳統(tǒng)，提倡鄰里間關(guān)心、幫助有困難的老人。

　　2013年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中指出，主要任務(wù)是發(fā)展居家養(yǎng)老便捷服務(wù)。要通過制定扶持政策措施，上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等定制服務(wù);大力發(fā)展家政服務(wù)，為居家老人提供規(guī)范化、個(gè)性化服務(wù)。要支持社區(qū)建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，引入社會(huì)組織和家政、物業(yè)等企業(yè)，興辦或運(yùn)營(yíng)老年供餐、社區(qū)日間照料、老年活動(dòng)中心等形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。發(fā)展適合老年人的居家網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)項(xiàng)目。2016年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中指出，支持面向失能老人的老年養(yǎng)護(hù)院、社區(qū)日間照料中心等設(shè)施建設(shè)，全面建立針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難高齡、失能老年人的補(bǔ)貼制度。

　　同年，人力資源和社會(huì)保障部辦公廳發(fā)出《關(guān)于開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，致力于解決失能人員長(zhǎng)期護(hù)理問題，為長(zhǎng)期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理提供資金或服務(wù)保障，并在我國(guó)15個(gè)城市開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。基于上述政策演變，可見我國(guó)老人照護(hù)政策呈現(xiàn)出：服務(wù)對(duì)象從一般老人到失能失智需要長(zhǎng)期照護(hù)的老人，從強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任到政府政策支持。近期政策已開始轉(zhuǎn)向失能老人、長(zhǎng)期護(hù)理問題，但政策對(duì)象僅限于被照護(hù)者(如高齡老人、失能老人)，而將家庭等非正式照護(hù)者視為既定的資源，并沒有作為關(guān)鍵的利益相關(guān)者給予關(guān)注。

　　(2)各地實(shí)踐。

　　對(duì)照他國(guó)對(duì)非正式照護(hù)支持的框架，依據(jù)直接支持與間接支持，經(jīng)濟(jì)支持與服務(wù)支持來(lái)看，我國(guó)各地政府在實(shí)踐中，主要體現(xiàn)為對(duì)非正式照護(hù)者的間接經(jīng)濟(jì)支持與服務(wù)支持。間接的經(jīng)濟(jì)支持以老人領(lǐng)取的養(yǎng)老津貼、高齡津貼、護(hù)理補(bǔ)貼等形式存在。截至2016年底，我國(guó)先后有27個(gè)省出臺(tái)了高齡津貼政策，20個(gè)省建立了養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，17個(gè)省建立了老人護(hù)理補(bǔ)貼制度「28]O青島市于2012年建立了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，服務(wù)期間發(fā)生的符合規(guī)定的醫(yī)療護(hù)理費(fèi)，由長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)資金按一定標(biāo)準(zhǔn)支付。

　　上海2017年起，開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)。年滿60周歲的職工醫(yī)保或居民醫(yī)保參保人員，評(píng)估等級(jí)為二至六級(jí)的失能老人，由定點(diǎn)護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)為其提供相應(yīng)的護(hù)理服務(wù)，并按規(guī)定結(jié)算護(hù)理費(fèi)用。上述長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)在給付內(nèi)容方面主要針對(duì)老人的“醫(yī)療”護(hù)理，而非“生活”照料，在給付對(duì)象方面主要為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，部分減輕了需要長(zhǎng)期護(hù)理的老人及其家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，形成了對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)的家庭成員的間接經(jīng)濟(jì)支持。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　伴隨人類社會(huì)進(jìn)入老齡、高齡社會(huì)，長(zhǎng)期照護(hù)將成為其伴生制度。在老人的長(zhǎng)期照護(hù)供給中，來(lái)自家人、朋友、鄰居等的非正式照護(hù)一直占有極其重要的地位。但隨著女性就業(yè)、家庭結(jié)構(gòu)核心化、居住方式的分散化，傳統(tǒng)上承擔(dān)老人照護(hù)職能者無(wú)力再承擔(dān)這一角色。在創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值的同時(shí)，照護(hù)者承受著經(jīng)濟(jì)、健康、心理、就業(yè)等巨大的負(fù)擔(dān)。為減輕非正式照護(hù)者負(fù)擔(dān)并更好地履行照護(hù)服務(wù)，發(fā)達(dá)國(guó)家意識(shí)到為非正式照護(hù)提供社會(huì)支持的必要，并將非正式照護(hù)者視為重要的利益相關(guān)者，納入到制度層面整體設(shè)計(jì)。國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)的長(zhǎng)期照護(hù)同樣以非正式的家庭照護(hù)形式存在。承擔(dān)照顧職能的家庭亟須來(lái)自外部的資源和服務(wù)支持。

　　但我國(guó)老年照護(hù)政策與實(shí)踐仍是以“被照護(hù)者”為基礎(chǔ)建構(gòu)的，過于強(qiáng)調(diào)“責(zé)任倫理”，由兒女、配偶等非正式照護(hù)者提供的照護(hù)，被視為天經(jīng)地義的照護(hù)資源。各地對(duì)非正式照護(hù)的直接支持政策與實(shí)踐尚未形成，現(xiàn)實(shí)需求與當(dāng)前照護(hù)政策定位之間存在偏差。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，國(guó)家宏觀層次應(yīng)出臺(tái)非正式照護(hù)服務(wù)支持制度和政策，完善家庭等非正式照護(hù)者的法律法規(guī)，在法律層面對(duì)其身份和社會(huì)角色、承擔(dān)的責(zé)任予以規(guī)定。社區(qū)中觀層次，應(yīng)整合照護(hù)資源，提供喘息、培訓(xùn)等具體服務(wù)支持。同時(shí)，發(fā)動(dòng)媒介、社會(huì)組織等社會(huì)力量，發(fā)揚(yáng)中華民族孝文化，推動(dòng)對(duì)非正式照護(hù)者的社會(huì)價(jià)值的尊重和認(rèn)可。

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