摘要：《巴黎協定》生效后，國家自主貢獻機制賦予我國履行溫室氣體強制自主減排的國際義務，并可通過國內法機制予以實現。我國控制溫室氣體采取與大氣污染物實施協同控制的規制模式。在溫室氣體控制專門性立法缺位的情況下，2015年修訂的《大氣污染防治法》第2條確立其法律地位、成為其法律依據，在具體政策實踐中，著力于能源結構調整的節能減排機制成為協同控制溫室氣體的基本形態。但節能減排規制體系局限于能源生產和消費環節，不足以實現我國到2030年的減排目標，《巴黎協定》后，我國溫室氣體控制應盡快實現向自主規制模式轉變，推動低碳發展機制勢在必行。增強溫室氣體控制協同規制和自主規制并形成合力需要法律、政策的調整和改革，主要對策包括加快制定能源基本法，加強能源清潔利用制度，制定氣候變化應對專門法律，促進現行環境資源法和經濟法的“低碳化”。

　　關鍵詞：《巴黎協定》;溫室氣體控制;規制模式;節能減排;低碳發展

　　一、前言

　　1992年，中國成為《聯合國氣候變化框架公約》的締約方，開始履行應對氣候變化的國際義務。1997年《京都議定書》通過，中國雖不承擔強制減排義務，但仍積極開展溫室氣體自愿減排行動，不僅依賴大氣污染防治的國內法機制發揮協同控制溫室氣體的作用，還通過清潔發展機制等國際合作方式協助議定書中發達國家的強制履約。2015年，《巴黎協定》提出“自主承諾+全球盤點”的國家自主貢獻合作模式，正式啟動2020年后全球溫室氣體控制進程。

　　在《巴黎協定》框架之下，中國開始承擔溫室氣體強制減排的國際義務，受制于日益趨緊的國內生態容量和可能的二氧化碳排放空間[1]，既往的溫室氣體與大氣污染物協同規制模式并不足以實現我國的減排承諾。2011年我國發布實施《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，標志著我國溫室氣體控制自主規制模式已經積累了一定的政策和實踐基礎。《巴黎協定》之后，我國如何調整和完善現有的溫室氣體控制的規制模式及法律對策，是本文探討的問題。

　　二、《巴黎協定》后溫室氣體控制國家自主貢獻責任和新的國際義務

　　2015年12月12日，具備法律約束力的國際氣候變化應對文件———《巴黎協定》通過，其在締約方的履約方式上提出了創新機制。

　　隨著2016年馬拉喀什氣候大會、2017年波恩氣候大會、2018年卡托維茲氣候大會和2019年馬德里氣候大會的接連召開，《巴黎協定》(2015)的實施細則被密切關注和探討，國際社會履行溫室氣體控制國際義務的進程也在加快。由于美國在2020年11月4日正式退出《巴黎協定》，全球氣候治理格局受到影響[2]。作為溫室氣體排放大國的中國，也在重新審視和選擇應對氣候變化的法律規制模式。從歷史考察，國際溫室氣體控制法律規制發展可以分為兩個時期。首先是以“責任區分化”為主要特征的履約時期，規制的法律文件是《聯合國氣候變化框架公約》(1992)(以下簡稱“《公約》”)和《京都議定書》(1997)。在這一時期，“共同但有區別責任”原則中的“區別”承擔義務更為突顯。《公約》按經濟發展狀況等條件，將國家分為工業化國家、發達國家和發展中國家，不同類型的國家承擔不同的減排責任，規定了全球應對氣候變化的總體目標，但未對各締約方設定溫室氣體排放的限制指標。

　　《京都議定書》一改《公約》的“三分法”，將國家分為發達國家和發展中國家，對發達國家進行溫室氣體排放定量限制，對發展中國家則不作減排指標要求。在此階段，中國作為發展中國家雖未承擔強制減排義務，但需承擔一般性的溫室氣體控制義務(即提供“關于溫室氣體各種源的人為排放”和“各種匯的清除”的國家清單)[3]，同時還要協助實施《京都議定書》中確立的清潔發展機制。國際溫室氣體控制法律規制的第二個時期是強調“共同但有區別責任”原則的“責任共同化”的履約時期。早在2009年的哥本哈根會議上，發達國家就要求發展中國家承擔實質碳減排責任[4](P96)。

　　不具有法律約束力的《哥本哈根協議》(2009)實質上瓦解了《京都議定書》建立的以“區別責任”為主導的責任體制。隨后簽訂的具有約束力的《巴黎協定》，成為國際溫室氣體控制“責任共同化”的里程碑。《巴黎協定》提出“國家自主貢獻”承諾減排機制，要求各個國家或地區提交各自應對氣候變化的國家自主貢獻計劃，輔之以“全球盤點”機制①，確保國家自主貢獻計劃的有效實現。國家自主貢獻因發展中國家和發達國家均被納入強制減排范圍而體現“共同責任”的規制特征。在減排承諾形式的選擇上，發達國家大多采取固定基年絕對量減排目標的形式，中國則采用“碳強度+排放峰值年”的模式[5]，承諾“到2030年左右，二氧化碳排放達到峰值，并爭取盡早達峰;單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%”②。

　　以此為基礎，二氧化碳控制指標進一步細化分解至各個地方、不同部門和行業。在地方碳強度目標分解上，相比相對落后和能源結構高碳的省份，沿海發達省份的下降目標較高③。在部門與行業碳減排目標分配上，《國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要》(2016)明確提出，“有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點行業碳排放，推進工業、能源、建筑、交通等重點領域低碳發展”，《能源發展“十三五”規劃》(2016)提出，到2020年實現單位GDP二氧化碳排放量累計降低18%。

　　《工業綠色發展規劃(2016—2020年)》提出，單位工業增加值二氧化碳排放量比2015年下降22%，《國家應對氣候變化規劃(2014—2020年)》則首次提出了鋼鐵和水泥行業減排階段性目標，即到2020年二氧化碳排放總量基本穩定在“十二五”末的水平。但總體來說，部門和行業的減排責任落實機制仍然較為模糊，不夠具體[6]。從不承擔減排責任到自愿參與減排再到強制自主減排，中國在溫室氣體控制國際義務承擔的過程中，從被動參與者轉變為主動推動者。從溫室氣體控制的規制模式方面考察，這種角色的轉變也需要有所反映，即應從前期的與大氣污染防治協同控制的依賴模式向低碳發展的自主控制模式轉變。

　　三、溫室氣體控制與大氣污染物控制協同規制模式的形成與發展

　　(一)協同規制的邏輯基礎

　　20世紀70年代，德國物理學家赫爾曼·哈肯創立協同學。哈肯協同理論的核心思想為：“在一定的條件下，不同的系統可以遵循共同的規律發生變化，通過相互作用、協作最終達到動態平衡。”[7](P123-124)循此理論，在政策成本一定的情況下，基于不同原因而同時實施的相關政策方案能夠產生正向的協同效益。國際社會在21世紀初開始認識到在氣候變化領域實施協同規制的重要性。政府間氣候變化專門委員會(簡稱IPCC)在《第三次評估報告》(2001)中首次提及氣候變化領域中的協同效應[8]，《第四次評估報告》(2007)提到了將空氣污染物控制與溫室氣體控制結合起來的政策[9]，《第五次評估報告》(2014)強調協同效應在減緩氣候變化中的應用①，并把協同效益定義為“不考慮總體社會福利的凈影響情況下，為達到某一目的的一項政策或措施可能對其他政策目標產生的積極影響”[10]。

　　各國對溫室氣體的法律規制呈現兩種形態，一是以日本為代表的通過專門法自主規制模式，日本出臺《氣候變暖對策推進法》，規定了抑制溫室氣體排放的基本措施，包括實行溫室氣體核定、報告、公布制度以及保護森林等資源以發揮吸收作用的制度。二是將二氧化碳認定為空氣污染物，與大氣污染防治進行協同規制，如美國通過判例法予以認定并實施[11]。

　　在中國語境下，溫室氣體協同控制主要是和大氣污染物減排進行協同規制，即在大氣污染物減排的同時減少或者吸收二氧化碳及其他溫室氣體排放。這兩項政策的實施還可能帶來能源節約、經濟成本減少、公眾健康改善等正向效益。在2015年我國《大氣污染防治法》修訂以前，溫室氣體(主要是二氧化碳)是否納入大氣污染防治立法管控曾引發熱烈討論②。最終，我國采取折中方式，即將溫室氣體控制寫入法律中，但并未將其認定為大氣污染物。這一方面在事實上承認了大氣污染物和溫室氣體的差異性，另一方面為在大氣污染防治中實行溫室氣體協同控制和未來開辟溫室氣體控制的自主規制模式奠定了開放性基礎。防治大氣污染是我國長期的、嚴峻的環境保護任務。《巴黎協定》后，面對大氣污染物和溫室氣體的雙重減排壓力，實施協同控制是我國環境治理較長時期內的必然選擇。

　　2015年修訂的《大氣污染防治法》首次在大氣污染防治國家立法中涉及溫室氣體，提出大氣污染物與溫室氣體協同控制的原則性條款。其第2條第2款規定，“對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”，可視為將溫室氣體協同控制的政策實踐上升為法律規制機制的標志。該條款的誕生早于《巴黎協定》，其意義重在原則指引和戰略、策略的選擇;而《巴黎協定》的通過進一步說明了我國《大氣污染防治法》所確立的大氣領域協同規制戰略的前瞻性和重要性。

　　四、我國溫室氣體控制向自主規制模式的轉變

　　長遠來看，節能減排機制以能源為重點規制領域、以大氣環境質量改善為目標，而非以溫室氣體控制或協同控制為直接目的，且其規制局限于能源生產和消費環節，因而不能從根本上解決溫室氣體排放和由此帶來的氣候變化問題。節能減排是我國現階段缺乏溫室氣體控制自主規制時的有效依賴路徑，但非最優選擇，在《巴黎協定》后，我國有必要在節能減排協同功能增進的基礎上，主動推動溫室氣體控制向自主控制的直接規制模式轉變。五、增強我國溫室氣體控制規制模式綜合效應的法律對策對我國而言，《巴黎協定》之后溫室氣體控制不僅是國際義務，也是自身實現可持續發展的內在需求[24]。

　　溫室氣體控制涉及氣候、環境、經濟、社會等多重領域，協同控制規制和自主控制規制都是具有普遍性、綜合性和戰略意義的基本規制范式，因此夯實各自的制度基礎并增強兩者的綜合效應，是實現溫室氣體國家自主貢獻目標和可持續發展目標的必要和必然舉措。為此目的，應當通過法律、政策調整和改革，以完善我國溫室氣體控制的規制模式，提高其治理能力。六、結語《巴黎協定》確立了2020年后全球應對氣候變化制度的總體框架，在此框架下，我國提出了國家自主貢獻預案，明確了到2030年的應對氣候變化自主行動目標。

　　《大氣污染防治法》在2015年修訂之時，將自2006年“十一五”以來實踐發展的“溫室氣體與大氣污染物協同控制”上升為法律機制，意味著我國溫室氣體協同規制模式向常態化發展。我國進行大氣污染防治與溫室氣體控制協同規制的基本實態是節能減排機制，長遠來看，節能減排機制是有效、有力之策，但并非最優選擇。

　　能源論文投稿刊物：《中國能源》雜志由國家發展和改革委員會主管，國家發展和改革委員會能源研究所主辦，系全國能源領域高層次的國內外公開發行的學術性月刊，創刊于1978年。旨在為宣傳中國能源領域各項方針、政策、法規;關注能源熱點領域，反映最新研究成果;探討能源國有企業改革及上市公司運作經驗;傳播能源新技術新產品及能源市場信息等。

　　溫室氣體減排目標最終能否有效實現，還需自主控制規制模式的推進。低碳發展機制涵蓋生產、消費、發展等領域，是溫室氣體自主控制規制模式的必然選擇。溫室氣體協同控制和自主控制規制模式都面臨著法律保障不足的問題，應當予以完善：一方面，節能減排機制協同效用的增強有賴于能源領域立法的完善;另一方面，低碳發展機制的形成需要氣候變化專門立法的引領，并將低碳發展的理念引入現有的相關部門法領域，構建有效的制度和實施機制體系。

　　參考文獻

　　[1]李俊峰，楊秀，張敏思.中國應對氣候變化政策回顧與展望[J].中國能源，2014(2).

　　[2]呂江.《巴黎協定》：新的制度安排、不確定性及中國選擇[J].國際觀察，2016(3).

　　[3]杜群.氣候變化的國際法發展：《聯合國氣候變化框架公約》京都議定書述評[J].環境資源法論叢，2003.[4]曾文革.應對氣候變化能力建設法制保障研究[M].重慶：重慶大學出版社，2012.

　　[5]馮相昭，劉哲，田春秀，等.從國家自主貢獻承諾看全球氣候治理體系的變化[J].世界環境，2015(6).

　　[6]陳怡，劉強.部分國家長期溫室氣體低排放發展戰略比較分析[J].氣候變化研究進展，2019(6).

　　[7][德]赫爾曼·哈肯.協同學———大自然構成的奧秘[M].凌復華，譯.上海：上海譯文出版社，2005.

　　作者：杜群，張琪靜