摘要《公共圖書館法》的頒布使得社會力量興辦民辦圖書館不但成為可能，而且具有了合法性。民辦圖書館的設立對保障公民文化基本權，促進公共圖書館事業(yè)的永續(xù)發(fā)展起到了非常重要的作用。但《公共圖書館法》對民辦圖書館的規(guī)范力度不夠，針對性不強，難以有效規(guī)范和促進民辦圖書館的發(fā)展，因此，應該修改《公共圖書館法》，增加對民辦圖書館遵循的基本原則，設立的主體、條件與程序，運行機制，扶持與保障，監(jiān)督檢查和退出與接管等內容的規(guī)范，以冀為我國民辦圖書館的永續(xù)發(fā)展奠定法律基礎。

　　關鍵詞民辦圖書館社會力量圖書館立法

　　引言《公共圖書館法》第四條規(guī)定，國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設立公共圖書館，從而明確了社會力量可以興辦公共圖書館。這改變了公共圖書館設立主體的單一化，實現(xiàn)了設立主體的多元化和民主化，使得社會力量出資興辦公共圖書館在我國具有了合法地位。

　　但是，《公共圖書館法》主要是對國家設立的公共圖書館的規(guī)范，對民辦公共圖書館的規(guī)范和促進措施不足，而且其相關規(guī)定也未必完全適合民辦圖書館。針對民辦圖書館發(fā)展的制度供給短板，學界也給予了關懷，并取得了些許研究成果，但這些研究成果呈碎片式，缺乏整體性和系統(tǒng)性。因此，為了促進民辦圖書館規(guī)范化和法治化發(fā)展，滿足公民文化基本權之需求，亟需對民辦圖書館立法問題進行深入研究。

　　1民辦圖書館的性質和地位

　　民辦圖書館是指由非政府組織、社會團體及其他社會組織和公民個人利用非國家財政性經費興辦、依法自行管理并面向公眾提供有償或無償文獻信息服務的機構，是所有民間社會力量創(chuàng)辦的一切圖書館的統(tǒng)稱。[1]民辦圖書館雖然由社會力量設立，但其承擔的仍是國家應該提供的圖書文化給付行政任務，是國家依靠社會力量提供圖書文化公共服務的新模式。民辦圖書館是我國公共文化服務事業(yè)發(fā)展的新的增長點，是現(xiàn)階段和今后一段時期我國公共圖書館文化事業(yè)發(fā)展的重要組成部分。在法律上，民辦圖書館具有獨立的權利能力和行為能力，它同國家設立的公共圖書館具有相同的法律地位，都是為了保障公民文化基本權，滿足人民群眾對圖書文化服務的獲得感和幸福感。

　　2民辦圖書館立法的必要性

　　2.1讀者文化基本權保障的需要

　　文化基本權分為廣義和狹義兩種。廣義文化基本權包含多項憲法上的基本權，例如：學術、教育、藝術、宗教基本權等;狹義的文化基本權則著重在請求文化資源共享和國家對文化的保護義務上面。[2]保障公民文化基本權是公民基本權的功能使然，文化基本權的積極面向功能要求國家采取措施確保公民文化基本權的實現(xiàn)。為保障公民文化基本權，政府設立了公共圖書館提供文化公共物品，但目前館舍、資金、人員等基本要素的缺乏依然在制約公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。西部一些地區(qū)的縣區(qū)級圖書館都還未能建設，已建設但建筑面積不達標的圖書館還有很多，一些欠發(fā)達地區(qū)基層更是連辦館的起碼條件都不具備;不少地方的圖書館資金短缺，藏書量少、新書不足，書刊外借率得不到提高。[3]

　　60截至2017年底，中國還有12%的縣沒有公共圖書館，[3]49也就是說，“就廣大弱勢群體來說，他們大多數(shù)人享受不到圖書館的服務，他們的基本文化權利也就得不到應有的保障”。[4]75因此，有必要在公共文化領域引入社會力量參與公共圖書館建設。但是，任何民營化都是一柄“雙刃劍”。民辦圖書館在保障公民文化基本權的同時，也會出現(xiàn)損害讀者權益的行為，例如泄露讀者的個人信息、拒絕提供服務等行為。對此，國家立法機關始終負有確保公益實現(xiàn)的擔保責任，[5]也即立法機關有責任通過立法規(guī)范民辦圖書館之行為，確保不因圖書館民營化而出現(xiàn)供給中斷或質量減損。

　　2.2現(xiàn)行《公共圖書館法》的立法缺陷

　　《公共圖書館法》第四條第二款雖然承認了社會力量有權設立公共圖書館，但該法主要的規(guī)范對象還是政府設立的公共圖書館。這是因為當初《公共圖書館法》(送審稿)只是針對政府設立的公共圖書館。2012年國務院法制辦公室發(fā)往各機構審議的《公共圖書館法(送審稿)》提出，公共圖書館應當“由政府設立”，將民辦圖書館排除在外。

　　原文化部在送審稿的起草說明中專門指出，民辦圖書館雖然可以承擔部分公共圖書館的職能，但是在運行、管理、保障機制等方面與公共圖書館存在較大差異，因此不宜納入法律調整范疇。盡管正式通過的《公共圖書館法》將民辦圖書館納入了規(guī)范范圍，但卻沒有對民辦圖書館的設立、運作、監(jiān)督等關鍵問題作出明確規(guī)定，《公共圖書館法》對可操作性的要求非常高，細節(jié)不能落實將很可能導致有法難依。[3]62另外，《公共圖書館法》的許多規(guī)定對民辦圖書館并非切實可行，例如公共圖書館應當免費提供服務、應當雙休日開放等。正由于《公共圖書館法》存在這些缺陷，亟需全國人大修改《公共圖書館法》增加適用民辦圖書館的具體規(guī)定，或由國務院制定行政法規(guī)對民辦圖書館作出詳細規(guī)范。

　　2.3保障民辦圖書館創(chuàng)辦者合法權益的需要民辦圖書館的創(chuàng)辦者享有所有者的權利，其對創(chuàng)立的圖書館擁有獨立經營權、服務方式選擇權、收取一定費用和獲得政府扶持等權利，這些權利是圖書館創(chuàng)辦者的基本權利，但時常會受到相關行政部門的侵犯，如若得不到法律保護，將會打擊民辦圖書館舉辦者投資興辦圖書館的熱情和積極性，不利于我國民辦圖書館事業(yè)的發(fā)展。因此，要對民辦圖書館進行立法，加強對民辦圖書館創(chuàng)辦者合法權益的保障。

　　3民辦圖書館立法的基本原則

　　3.1公益原則

　　按照國家與社會兩元分立學說，公益一般由國家獨占，社會原則上不得染指。但20世紀70年代以降，國家受到財力、效率等因素的影響，紛紛借助社會之手興辦公益事業(yè)。在圖書文化領域，基于同樣理由，國家鼓勵社會力量積極從事和參與公共圖書文化服務事業(yè)，使得民辦圖書館大量興起。民間圖書館的興起和發(fā)展有效地彌補和擴展了公辦圖書館“服務射程”短，覆蓋面窄等短板，滿足了讀者的各種需求。但是，民辦圖書館畢竟是由社會力量舉辦的，有可能因一己私利、經營不善等而損害公益，因此，民辦圖書館立法應確保民辦圖書館沿著公益的軌道永續(xù)發(fā)展。

　　3.2分類管理原則分類管理是指將民辦圖書館按照一定的標準劃分為不同的類別，針對不同的類別，分別采取不同的管制和優(yōu)惠政策。筆者認為，可以按照是否收費將我國的民辦圖書館分為收費類民辦圖書館和免費類民辦圖書館。對于收費類民辦圖書館，國家有關行政部門應該加強對收費行為的監(jiān)管，在政策、資金等方面要給與適當?shù)膬?yōu)惠;對于免費類民辦圖書館，國家應該挹注較多的資金，政策方面的傾斜力度也相對要大一些，但也應該加強對國家挹注資金的監(jiān)管。民辦圖書館的分類管理考慮到了民辦圖書館的特殊情況和特殊需求，避免“一刀切”式地解決問題，能夠促進民辦圖書館的科學管理和可持續(xù)發(fā)展。

　　3.3平等原則盡管民辦圖書館和公辦圖書館在資金來源、管理模式、國家支持力度等方面存在不同，但民辦圖書館與公辦圖書館在法律上一律平等，不應受到歧視。國家保障民辦圖書館的辦館自主權和員工的合法權益。收費民辦圖書館和免費圖書館在法律上也一律平等。實踐中，受到資金、國家支持力度、規(guī)模、服務能力等因素的影響，民辦圖書館在我國的公共圖書館體系中仍處于弱者地位，因此，國家要遵循競爭中性原則，在立法和政策制定等方面給予民辦圖書館適度傾斜和照顧，確保民辦圖書館能夠享受到真正的平等待遇。當然，民辦圖書館對所有讀者也應該平等地提供服務和設施，不得有任何偏見。

　　3.4國家支持原則

　　我國民辦圖書館遇到的最大問題就是資金缺乏、設備落后、藏書量不足、政策制度供給跟不上等，這些問題嚴重制約了民辦圖書館的健康發(fā)展。解決這些問題可以依靠社會捐助、舉辦者的不斷投入等，但有些問題也是社會力量無法解決的，例如政策和制度的供給問題，就是有社會的各種捐助，也不能保證捐助的穩(wěn)定性和長久性，因此，民辦圖書館的發(fā)展，除依靠社會力量外，還必須依靠國家在政策、資金、設備和稅收等方面的支持和幫助。

　　4民辦圖書館立法的主要內容現(xiàn)階段，我國有關民辦圖書館的政策和立法滯后于民辦圖書館發(fā)展現(xiàn)狀，成為民辦圖書館發(fā)展的制度短板，因此，迫切需要立法機關通過立法或修法，對民辦圖書館的設立、運行機制、管理監(jiān)督、退出與接管等主要內容作出規(guī)范。

　　4.1民辦圖書館的設立

　　4.1.1增加設立主體

　　從《公共圖書館法》第六條第二款的規(guī)定來看，我國原則上是不允許境外組織和個人在我國設立公共圖書館。但筆者認為，將境外組織和個人排除在圖書館的設立主體之外，不利于公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，不利于全球化帶來的文化資訊之傳播和交流，也不符合世界公共圖書館法對設立主體的規(guī)定。《韓國圖書館法》第二十七條第二項規(guī)定，任何人都可以建立和運營私立公共圖書館。在美國，私立圖書館的創(chuàng)辦主體不僅有富商，還有學者、政治家，他們顯現(xiàn)出來的主體層次豐富多彩，似乎這個國家的全體成員都對圖書館情有獨鐘。[4]23因此，我國民辦圖書館的創(chuàng)辦主體既包括國內的社會力量，也包括域外的符合條件的公民、法人和其他組織。

　　4.1.2民辦圖書館的設立條件

　　根據(jù)我國《公共圖書館法》第十五條之規(guī)定，設立公共圖書館須具備六項條件：章程;固定的館址;與其功能相適應的館舍面積、閱覽座席、文獻信息和設施設備;與其功能、館藏規(guī)模等相適應的工作人員;必要的辦館資金和穩(wěn)定的運行經費來源;安全保障設施、制度及應急預案等。這六大設立條件將政府設立和社會力量設立的公共圖書館置于同等地位，體現(xiàn)了政府、市場、社會共同促進公共圖書館事業(yè)發(fā)展的新思路。[6]但是“這些入門條件對多數(shù)民辦圖書館而言都是比較困難的”。[7]“如果嚴格按照這些標準執(zhí)行這六項條件，現(xiàn)有的民營圖書館均將被排除”。[8]筆者認為，民辦圖書館的設立條件應該立于我國實際情況，既要考慮到舉辦者的財力、資歷等，又要考慮到民辦圖書館的特點。通盤考慮，民辦圖書館的設立應該具備以下要件：

　　(1)章程。章程是公共圖書館經特定的程序制定的關于組織規(guī)程和辦事規(guī)則的規(guī)范性文書，是公共圖書館運行、管理的制度載體，是公共圖書館的“憲法”。[9]圖書館章程是圖書館一切行為運作的基本準則，是圖書館內部治理的基本依據(jù)，它要規(guī)定圖書館的基本信息、基本管理制度、運作機制和監(jiān)督機制等內容，這些都是圖書館的重大事項。因此，民辦圖書館必須要具備章程。

　　(2)館址。館址是圖書館進行圖書服務的場所，無論公辦圖書館還是民辦圖書館都必須要有館址。但由于民辦圖書館大部分規(guī)模并不是很大，且有些民辦圖書館設在家里或村委會的辦公室，也有些設在閑置的房子里，以及隨著移動圖書館的出現(xiàn)，使得圖書館設立時必須具有固定館舍的規(guī)定與民辦圖書館發(fā)展的現(xiàn)況不符。因此，民辦圖書館設置無須固定的館址。

　　(3)必要的辦館資金。我國民辦圖書館的辦館資金一般最低為3萬元①，《公共圖書館法》規(guī)定圖書館的設立還要有穩(wěn)定的運行經費來源。筆者認為，穩(wěn)定的運行經費來源雖說是民辦圖書館持續(xù)運營的基本保障，但民辦圖書館有無穩(wěn)定的運行經費來源是不能事先確定的，必須在運營中才能確定，而這并不影響民辦圖書館的設立。

　　(4)必要的工作人員。《公共圖書館法》第十七條和《文化類民辦非企業(yè)單位登記審查管理暫行辦法》第七條規(guī)定，申請設立文化類民辦非企業(yè)單位要有符合文化行業(yè)從業(yè)資格的業(yè)務人員。對此規(guī)定，目前我國的民辦圖書館尚難以達到。事實上，民辦圖書館的工作人員了解一般的業(yè)務知識就可以了，不一定非得需要具備專業(yè)知識和技能甚至專業(yè)技術職稱，當然，我們鼓勵和希望民辦圖書館的工作人員都具有圖書專業(yè)的基本知識和技能。

　　(5)其他。根據(jù)《文化類民辦非企業(yè)單位登記審查管理暫行辦法》第七條的規(guī)定，申請設立民辦圖書館還應具備擬定名稱需經登記管理機關預審、有開展業(yè)務活動必需的設備、器材、場所和其他設施等條件。

　　4.1.3設立程序

　　目前，民辦圖書館設立程序繁瑣、審查材料重復報送，效率低下，不利于民辦圖書館的設立和發(fā)展。筆者認為，在民辦圖書館設立程序上，應該根據(jù)2016年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》的基本要求①和國家簡政放權，以及優(yōu)化行政許可制度的基本精神，簡化許可程序。對民辦圖書館的設立不再需要業(yè)務主管部門的審查同意，可直接向民政部門依法申請登記。

　　具體而言，民辦圖書館的設立者不必事先向縣級以上圖書文化行政業(yè)務主管部門提出申請，而是直接向民政部門申請登記。民政部門接到相關申請材料后，審查直接登記申請時，要廣泛聽取意見，根據(jù)需要征求圖書文化行政業(yè)務主管部門意見或組織專家進行設立登記評估。如果不同意登記的，要以書面形式告知當事人，并說明理由。民辦圖書館設立登記后，如果有變更創(chuàng)辦人、設立種類或名稱之必要者，或申請歇業(yè)、停辦、改建、擴充、縮減場地或遷移者，應向民政部門提出申請，說明理由，經核準后，始得辦理變更登記，并應對外公告。

　　4.2民辦圖書館的運行機制

　　4.2.1運營時間“服務是公共圖書館的立身之本，開放時間是服務的基石”。[10]8充足的不間斷的開放時間是圖書館履行其責任，滿足讀者閱讀權的基本保證，也是人民評價公共圖書館是否發(fā)揮其作用和功能的重要標準。我國《公共圖書館法》第三十八條第二款規(guī)定：“公共圖書館在公休日應當開放，在國家法定節(jié)假日應當有開放時間”。這種不區(qū)分公共圖書館舉辦者的“一刀切”方式對民辦圖書館來說，未必合適。

　　4.4民辦圖書館的監(jiān)督檢查

　　民辦圖書館雖然是為讀者服務的專門機構，但也有可能從事傳播淫穢物品、擅自披露讀者個人信息等違法行為。因此，政府和相關機構應該加強對民辦圖書館的監(jiān)督檢查。首先，加強對民辦圖書館的考核評估。民辦圖書館主管行政部門和當?shù)貓D書館學會或協(xié)會應該制定民辦圖書館運營和服務規(guī)范，對其運作和服務狀況進行考核評估，并將考核評估結果向社會公開，并作為政府獎勵和資助的法定依據(jù)。其次，建立民辦圖書館受管制的自我管制機制。民辦圖書館實行自我管理，這是民辦圖書館自治精神的體現(xiàn)，但這種自我管制也可能因為民辦圖書館的規(guī)章制度不健全、舉辦者管理能力的有限等因素達不到管制效果，因此國家的管制作為一種威懾力仍繼續(xù)存在，其目標還是為了確保民辦圖書館能夠自我管理。

　　4.5民辦圖書館的退出與接管

　　4.5.1民辦圖書館的退出

　　民辦圖書館不僅要有簡便易行的準入機制，還要有靈活的退出機制。健全的退出機制不僅能夠消除民辦圖書館舉辦者的潛在擔憂，促進資源的合理流動，還能夠抑制部分不誠信民辦圖書館的失信行為。因此，應該在立法中規(guī)定民辦圖書館的退出機制。具體而言，首先建立退出平臺。

　　建立民辦圖書館產權交易市場和股權轉讓系統(tǒng)，為民辦圖書館提供便利的產權和股權流轉服務，使舉辦者、投資者能通過資產轉讓實現(xiàn)投資回收，以求合理退出。其次，明確退出情形和方式。民辦圖書館的退出情形主要有經營期限屆滿、章程規(guī)定的退出情形、違法或者經營不善等，其退出方式主要有合并、再建、所有權轉讓、倒閉、清算等。再次，明確退出程序。

　　民辦圖書館由于退出方式不同，其所采用的程序也并非完全相同，但一般來說，都應該遵守以下程序：第一步，由民辦圖書館舉辦者、理事會或董事會提出申請;第二步，民辦圖書館應該進行資產清算;第三步，主管行政部門審批。最后，完善評估制度。民辦圖書館的評估的主要功能在于提高整體辦館質量，以辦館質量決定民辦圖書館發(fā)展，通過質量評估間接決定民辦圖書館的淘汰與否。為保證評估結果的可信度和公正度，民辦圖書館的評估應當由中立的第三方機構進行。民辦圖書館的退出涉及到公共利益之維持，因此，政府部門必須做好后續(xù)的接管工作。

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　　5結語

　　近年來，隨著圖書文化市場準入政策的開放和社會力量的積極參與，我國民辦圖書館取得了令人可喜的成績。但民辦圖書館的發(fā)展需要政府和社會各界的關心和支持，更需要法律的規(guī)范和保障。修改《公共圖書館法》或者制定《民辦圖書館條例》的目的是在堅持民辦圖書館特色的基礎上，保障民辦圖書館事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，其意義不只是解決我國當下民辦圖書館的困難問題，還在于為未來我國民辦圖書館的永續(xù)發(fā)展奠定法治基礎。

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　　作者：楊彬權