[摘要]隨著人口老齡化程度不斷加深，企業職工基本養老保險制度的可持續性受到極大挑戰，部分省份陸續出現累計結余赤字。提高養老保險制度可持續性，也就是要在盡量長的時間內讓基金收入可以覆蓋支出。從制度設計角度來看，實現全國統籌可以在全國范圍內調節基金收支是現階段提高養老保險制度可持續性的根本辦法，而推進省級統籌、建立中央調劑制度、劃轉部分國有資本充實社保基金是推動養老保險制度實現全國統籌的重要“漸進式”改革措施，筆者在客觀評價分析上述改革措施實施進展和存在問題的基礎上，提出進一步完善的政策建議和配套改革措施，包括合理劃分政府間基本養老保險中事權與支出責任、健全省以下基金收支責任考核、加強劃轉后國有資本投資運營等。

　　[關鍵詞]養老保險全國統籌省級統籌中央調劑制度劃轉部分國有資本充實社保基金

　　一、引言

　　我國企業職工基本養老保險于1994年正式建立，其可持續性自制度建立之日就受到廣泛關注，亦不乏爭議，尤其是在經濟增速放緩、人口老齡化加速的雙重擠壓下，基本養老保險基金運行更是舉步維艱。

　　20世紀90年代以來，我國老齡化進程加快，65歲及以上老年人口從1990年的6299萬人增加到2019年的1.76億人，占總人口的比重從5.6%上升至12.6%，未來一段時間老齡化程度還將持續加深，基本養老保險基金的支出壓力必將不斷加大;同時，在人口老齡化過程中勞動年齡人口數量持續下降，青壯年勞動力供給逐步減少，基本養老保險基金收入增速逐漸放緩甚至出現規模收窄，基金可持續性遭遇極大挑戰，一些地區甚至陸續出現累計結余穿底的現象。

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　　從表面上看，企業職工基本養老保險可持續性是基金收支運行問題，從本質上看則是制度設計問題，全國統籌是長期以來改革的明確方向，也是從制度自身出發提高可持續性的最優方案。然而，由于各地企業職工基本養老保險在收支運行和制度設計方面都存在不少差異、地區間基金負擔差異大，全國統籌難以一蹴而就。

　　在全國統籌真正實施前，采取養老保險省級統籌、中央調劑金制度、劃轉部分國有資本充實社保基金等三大漸進式改革措施可以提高基金可持續性。在制度安排上，如果把具有互濟功能的養老保險基金比喻成“蓄水池”，省級統籌是將省級層面的若干個小“蓄水池”打通，這是建立中央層面大“蓄水池”的基礎條件，中央調劑制度是在中央層面的大“蓄水池”尚未打通前對省級層面若干個小“蓄水池”進行調節，劃轉部分國有資本充實社�；�金則是通過增強社�；�金的保障能力在外部對“蓄水池”進行“加固”。但是在實踐中，由于政府間基本養老保險的事權與支出責任劃分不清、基金結余地區征繳積極性不高、國有資本劃轉社�；�金配套制度不到位等原因導致上述政策效果不盡如人意，因此，應該研究如何從制度設計上對其進行有針對性的改進和完善，從而達到盡快實現全國統籌的目標。

　　二、文獻綜述

　　在養老保險基金收支和財政補貼可持續性問題上，目前基金收支矛盾大、經濟增速和財政收支情況難以負擔養老保險缺口、深化養老保險制度改革等問題是學界研究的熱點。賈康和楊良初(2001)[1]較早地測算了不同經濟增長水平下的財政收入水平及其對養老保險的支持能力，指出只有宏觀經濟保持7%、8%的增速，才能使財政補貼養老保險的能力不斷增強。劉學良(2014)[2]將2010—2050年城鎮職工養老保險財政補貼折現到2010年的規模為52.3萬億元，相當于當年GDP的130%。

　　孫開和王丹(2015)[3]通過分析企業職工基本養老保險財政補貼數據發現，2014年基金累計結余中近六成來自2005—2014年的財政補貼，2013年后財政補貼增速加快且顯著高于財政收支增速，財政負擔日益加重。對于提高養老保險制度的可持續性，學者們提出鼓勵生育、降低基本養老金替代率、延遲退休年齡、擴大覆蓋面、加快推進全國統籌、優化投資運營機制等建議。[4-7]關于養老保險統籌層次，學界普遍認為在全國統籌實現前，省級統籌相對于縣市級統籌雖然在管理層面交易成本較高，但是有更強的調劑能力和抗御風險能力，更有利于制度的可持續發展。[8-11]也有學者指出省級統籌會帶來省級政府財政資金壓力增加、市縣政府缺乏征管積極性等問題，反而會增加制度風險。[12]

　　至于養老保險統籌層次遲遲難以提高的阻力，有學者總結為地方政府的道德風險和地方利益作祟等主觀原因，[8][9]有學者歸納為經濟社會發展水平限制和區域不平衡等客觀原因，[13]還有學者認為是囿于各級政府權責利劃分不清的體制因素。[14][15]關于如何提高養老保險統籌層次的政策建議主要集中在明確政府間事權與支出責任、完善組織管理體制和機構、健全約束和績效考核機制、加快全國統一的社保信息平臺建設等方面。[16-18]關于劃轉國有資本充實社�；�金的研究包括劃轉原因、范圍、比例、層次以及劃轉后的效應和監管等方面，林義(1995)[19]認為將國有資產的一定份額劃作社會保險基金存在內在關聯性和理論上的可行性。

　　王延中和胡繼曄(2004)[20]在總結減持國有股來充實社�；�金改革問題的基礎上提出按照國內首次上市的持有國有股的上市公司、已上市且股權屬于中央政府的上市公司、已上市且股權由中央和地方政府共同所有的上市公司三種情況設計劃轉方案更具可操作性。陸解芬(2018)[21]回顧20余年來國有資本充實社會保障基金歷程，指出劃轉瓶頸的政策層面因素是全國社�；�金理事會、人社部門、國有資本管理部門、財政部、證監會等五大相關利益主體的劃轉職責不清，僅依靠相關條例辦法和部門自覺推動緩慢。

　　匡小平等(2018)[22]認為國有資本劃轉在實操中可能會遇到劃轉承接主體能否管理好國有資本、如何保值增值、社�；�金部門缺乏資本運營方面經驗等挑戰。關于中央調劑制度，有學者分別從技術和體制機制的角度分析中央調劑制度對養老保險管理、中央和地方責權安排的新要求，前者包括應參保人數核定、工資水平核定、調劑基金撥付等，后者主要是如何明晰中央調劑制度中各級政府的責任分擔以及調動地方政府積極性。[23]

　　還有學者基于精算原理，模擬未實行中央調劑制度、只實行中央調劑制度、延遲退休與中央調劑制度結合、遵繳機構改革與中央調劑制度結合四種情況測算各省份養老保險基金運行情況，指出提高調劑金上解比例有可能增強調劑波動性，且從長期來看存在地方政府制度套利風險。[24]

　　世界銀行建議養老金制度由五支柱組成，一是“零支柱”非繳費養老金制度，待遇形式為國民養老金或社會養老金，提供最低水平的保障;二是“第一支柱”繳費養老金制度，與本人的收入水平不同程度地掛鉤，旨在替代部分收入;三是強制性的“第二支柱”，基本屬于個人儲蓄賬戶，各國形式有所不同;四是自愿性的“第三支柱”，如完全個人繳費型、雇主資助型、繳費確定型(DC)或待遇確定型(DB)，該支柱性質上比較靈活，個人可自主決定是否參加以及繳費多少;五是非正規的保障形式，即家庭成員之間或代際之間對老年人在經濟或非經濟方面的援助，包括醫療和住房方面的資助。

　　其中與我國企業職工基本養老保險制度相對應的是“第一支柱”，即繳費養老金制度，與本人的收入水平不同程度地掛鉤，旨在替代部分收入，如美國的聯邦退休金制度(又稱作“老年、遺屬和傷殘養老保險”)、德國的“一般養老保險”(以全體雇員為對象)制度和“礦業從業者養老保險”(以礦業從業者為對象)制度、日本的國民年金制度等�？偨Y上述典型國家“第一支柱”發展經驗可以發現，統籌層次均為全國層面，中央與地方事權和支出責任的劃分是基于充分發揮地方政府信息優勢與中央政府在收入再分配和宏觀調控方面的優勢之間進行權衡，并用法律的形式予以規范化和制度化，從而對各級政府有效地行使職責，對政府間財政關系的協調形成了穩定而有效的機制。[25][26]

　　各國基本養老保險基金的管理運營模式可以歸納為集中管理模式、相對集中管理模式和分散管理模式，大部分國家對于基本養老保險基金的投資政策通常都采取謹慎穩妥的態度和策略，普遍通過法律法規對其投資對象的范圍和比例進行了嚴格的限制，但有的國家也會根據經濟社會發展情況進行相應調整，在防控投資運營風險方面，許多國家均制定信息報告披露辦法，明確披露內容、披露方式、披露渠道、披露頻率等，促進投資信息公開透露，同時建立投資監管信息系統和以投資績效管理為核心的考核評價體系，科學評價基金整體、各類資產、投資組合的投資業績，提高披露信息的真實性和準確程度。[27-29]

　　縱觀國內對于企業職工基本養老保險制度的研究，可持續性角度的研究測算成果頗多，也從多維度提出了若干建議，其中從制度本身出發的全國統籌導向更為筆者關注，亦是本文研究重點。全國統籌尚未實現前，加快省級統籌、劃轉部分國有資本充實社保基金、中央調劑金是對基本養老保險制度可持續性最有幫助也是最受學界關注的改革措施，本文旨在研究上述三項改革進展緩慢背后的深層次原因，結合最新實踐提出更接近改革目標的政策建議和可行性分析。

　　三、企業職工基本養老保險基金運行現狀及風險

　　企業職工基本養老保險雖然自制度建立以來基金滾存結余一直呈增長趨勢，但分析基金收入結構就可以發現所謂“運行良好”高度依賴財政補貼，未來隨著基金收入減少、支出增加的情況不斷加劇，以及各地基金負擔苦樂不均的結構性矛盾逐漸突出，養老保險基金的可持續性存在極大風險。

　　四、“漸進式”改革措施實施現狀及存在的問題

　　如上所述，企業職工基本養老保險基金運行可持續性存在較大風險，一味通過增加財政補貼來維持基金運行不是長久之計。在全國統籌真正實現之前，養老保險省級統籌、中央調劑金制度、劃轉部分國有資本充實社�；�金三項“漸進式”改革措施對提高基金運行可持續性發揮著積極作用，但需要在實踐中解決一些制約問題和挑戰。

　　五、推進企業職工基本養老保險制度“漸進式”改革的政策建議

　　針對前文提到的推進企業職工基本養老保險全國統籌的漸進式改革在實施中存在的問題和遇到的挑戰，筆者認為應從明確基本養老保險中央與地方的事權與支出責任，加強省以下基金收支責任考核、動態提高中央調劑比例，健全國有資本劃轉社�；�金長效機制三個方面深化改革，提高政策實施的可行性，為基本養老保險的全國統籌打下扎實基礎。

　　一方面，社�；�金以及各省基本養老保險基金委 托全國社�；�金理事會投資運營的經驗較為成熟。全國社會保障基金從2000年成立至2019年，基金年均投資收益率8.14%，約為同期年均通貨膨脹率的三倍，其中2019年的投資收益率更是達到14.06%。目前，全國大部分省、自治區、直轄市將基本養老保險基金的部分積累資金委托市場化、多元化投資經驗豐富的全國社�；�金理事會進行投資運營，并獲得較高的投資收益率。另一方面，“十三五”期間，我國國有企業公司制改革取得歷史性突破，截至2020年年底，國務院國資委監管的中央企業已全面完成公司制改革，省級國資委監管的一級企業約96%完成公司制改革，為劃轉國有資本奠定了堅實基礎。

　　參考文獻

　　[1]賈康，楊良初.可持續養老保險體制的財政條件[J].管理世界，2001(3):53-60.

　　[2]劉學良.中國養老保險的收支缺口和可持續性研究[J].中國工業經濟，2014(9):25-37.

　　[3]孫開，王丹.我國基本養老保險財政負擔問題的思考[J].地方財政研究，2016(10):65-70.

　　[4]于洪，曾益.退休年齡、生育政策與中國基本養老保險基金的可持續性[J].財經研究，2015(6):46-57，69.

　　[5]楊華.完善我國基本養老保險基金投資運營機制研究[J].中央財經大學學報，2012(9):7-11.

　　[6]李連芬，劉德偉.我國基本養老保險全國統籌的成本-收益分析[J].社會保障研究，2015(5):3-11.

　　作者：孫維