[摘要]近年來，我國政府市場監(jiān)管權的行使較為活躍，尤其是對房地產行業(yè)的規(guī)范與調整。為了進一步穩(wěn)定房價，引導房地產市場朝著健康、有序方向發(fā)展，國家先后實施多輪調控，頒布與實施了多項措施，產生了明顯的效果。同時，在市場監(jiān)管過程中，也出現(xiàn)了政府權力行使錯位、越位、缺位等問題，影響了政府應有的調整功能。本文認為，應明確政府市場監(jiān)管權的行使，促使權力配置清晰化、規(guī)范化，同時應全面配置政府市場監(jiān)管職能，完善政府市場監(jiān)管職能的內容，增強其協(xié)調性。

　　[關鍵詞]政府市場監(jiān)管權;權力行使;權力優(yōu)化;監(jiān)管邊界;房地產行業(yè)

　　一、問題提出：從我國住房改革談起中國的住房改革開始于二十世紀末，一場席卷全國的改革使中國的房地產市場產生了巨大的變化，老百姓的居住環(huán)境得到了極大的改善，福利分房成為時代的記憶，住房的全面商品化應運而生。近年來，房地產市場一直是百姓茶余飯后的熱議話題，也是社會普遍關注的焦點。

　　一方面，住房與百姓生活關系密切，關乎每個家庭的生活質量;另一方面，房地產市場已成為我國的支柱產業(yè)，影響力巨大。面對居高不下的房價，國家出臺了一系列的限購、限貸、限價政策，雖取得了一些成效，但也引發(fā)了不少問題。這表明我國房地產市場還不夠成熟和完善，政府監(jiān)管還存在缺位。近兩年，席卷全球的新冠肺炎疫情對我國經濟增長形成較大阻力，房地產行業(yè)更是處于關鍵的調整時期。筆者希望通過本文全面梳理和分析政府市場監(jiān)管權的行使，從而完善政府監(jiān)管的效果，促進房地產市場健康、有序發(fā)展。

　　二、問題分析：房地產市場監(jiān)管的不足

　　明確政府市場監(jiān)管的責任，需要處理好市場和政府的關系。凡是市場能解決的問題，都應靠市場自身的調節(jié)來解決，政府不應去干涉。面對市場中存在的問題，必須明確政府該管什么、不該管什么，以及怎么去管。這些問題如果不處理好，政府的市場監(jiān)管就會出現(xiàn)偏差。這會導致政府與市場關系的惡化，甚至會導致市場運轉的全面失靈。在實踐中，地方政府對于房地產市場的監(jiān)管，通常會出現(xiàn)三方面的問題，分別是監(jiān)管的錯位、越位和缺位。

　　(一)房地產市場監(jiān)管的錯位

　　市場監(jiān)管錯位體現(xiàn)為，在監(jiān)管權行使過程中，部分政府官員為謀求政績，濫用手中權力。較為常見的形式是政府某些官員尋租以及“地王”現(xiàn)象。按照房地產流轉時序的不同，可以將我國房地產市場分為一級市場、二級市場、三級市場。作為最核心的市場，一級市場又稱土地市場，是指國家土地管理機構身兼土地所有者與管理者雙重身份，作為市場主體，將土地的使用權出讓給土地使用者的市場。一級市場最明顯的特征是主體身份的雙重性、資源的計劃性、市場的壟斷性、產權變動的單向性。在整個一級市場中，政府具有絕對的主導地位，土地使用者參與市場競爭的前提是必須受到出讓價格的限制和約束。眾所周知，房地產市場處于土地市場的下游，深受土地市場價格的影響。顯然，地方各級政府也意識到了這一點，始終牢牢管控至關重要的土地增量供給。

　　1.行政權力尋租影響公信力。政府某些官員尋租，被稱為“看不見的腳”，主要指權力機關的工作人員借助政府保護實施轉移財富的活動。政府某些官員尋租行為危害巨大，不僅嚴重影響經濟的發(fā)展，而且致使社會長期處于低效運行狀態(tài)。有學者形容政府某些官員尋租行為是典型的“看不見的腳”踩了“看不見的手”。典型表現(xiàn)為社會資源的極大浪費、市場機制運行受阻、社會財富產出大幅減少、社會道德滑坡現(xiàn)象出現(xiàn)。

　　當前，國土資源系統(tǒng)反腐形勢嚴峻，紀委監(jiān)委網信息顯示，2019年全國有5個省和自治區(qū)共8名國土資源系統(tǒng)高官落馬，其中1名正廳級、4名副廳級。這些落馬的官員都與土地尋租有千絲萬縷的聯(lián)系。可見，政府某些官員尋租具有極其嚴重的危害性，而這背后最大的受害者必然是老百姓。權力機關應當是依法治國的先鋒與表率，絕對不能是“斂財機器”。因此，絕對不能允許這種有損政府公信力的行為存在。

　　2.“地王”頻現(xiàn)打破發(fā)展布局。

　　各級政府為了在最短時間內獲得政績，以達到本地經濟效益與政治效益雙豐收的目的，通常會突破以往的資源配置方式以及城市規(guī)劃的原有布局，助推某一地段的地價一升再升，其典型表現(xiàn)便是全國各地不斷刷新記錄的“地王”。土地交易與流轉，通常采用拍賣、招標與掛牌等競爭機制，但看似公平的機制背后其實暗藏玄機，造成城市貧富差距進一步拉大，社會矛盾越發(fā)尖銳。這必然會破壞城市均衡發(fā)展的目標，背離國家用宏觀調控穩(wěn)定房價的初衷。

　　其一，經濟層面的危害：包括帶動房價惡性上漲、引發(fā)通貨膨脹、觸發(fā)金融風險等。試想，如果中國的房地產市場，如二十世紀七十、八十年代的日本般，在快速上漲后，出現(xiàn)連續(xù)十年的低迷下跌，必然導致一大批房地產開發(fā)商陷入嚴重虧損的境地，甚至因此而破產。這會嚴重影響金融機構的運行與經營，導致不良資產的激增。銀行資金鏈斷裂，勢必會影響其他行業(yè)資金供應，整個社會的經濟發(fā)展形勢也會大受影響。

　　其二，社會層面的危害：最直接的表現(xiàn)是不利于城市居民住房問題的有效解決。我國的住房保障體系還不夠完善與健全，還有許多已經實施的保障措施觸及不到的地方。許多城市中低收入者依舊是望房興嘆，這一部分人的住房問題如果不能得到解決，將不利于社會的健康與穩(wěn)定。

　　其三，土地經營管理的危害：包括加大土地資產管理難度與加劇市場監(jiān)管的失靈。馬克思主義經濟學原理認為，土地本身沒有價值，它只不過是自然的產物而已。然而，本文所提到的土地是蘊含一定價值的，因為其中已經包含物化的人類勞動。

　　因此，土地作為一種商品，應該遵循價值規(guī)律，其價格應當圍繞價值上下波動。在實踐中，各地“地王”價格已經遠遠超出價格的正常波動范圍，是對價值規(guī)律的一種違背，使原本就較為困難的土地調控政策實施變得更加艱難。在實踐中，國家的多項調控措施效果并不明顯，其原因包括三個方面。一是地方政府處于政績或地方私利考慮，不愿意切斷財源。二是開發(fā)商因通過合法手段支付高額的土地出讓金獲得土地后，為了保證自己利益不受損害，會想方設法阻止地價下跌。三是房產投資人士為了維護自身權益，不接受地價和房價的下跌。由此可見，徹底解決“地王”問題仍有一定的困難。

　　(二)房地產市場監(jiān)管的越位

　　在市場經濟中，為了更充分理解政府的職能，必須明確政府與市場的關系與邊界。北京大學經濟學家張維迎教授曾提出：“好的市場經濟是指政府的歸政府、市場的歸市場。”這是迄今為止關于政府與市場兩者關系最清晰的表述。政府在處理與市場的關系時，要放權給市場，市場自身能夠解決的事應該交由市場解決。

　　如何充分發(fā)揮“無形的手”和“有形的手”的作用，將 兩者有機結合起來，更好地服務于市場經濟，這是政府需要解決的難題。然而，在實踐中，個別地方政府沒有充分發(fā)揮市場的調節(jié)機制，而是違背市場規(guī)律，對于市場能夠解決的問題仍然加以干涉。對于國家出臺的房地產調控政策，當其有利于地方GDP增長、有利于體現(xiàn)政績時，地方政府大多會積極配合。反之，如果其觸及地方政府的權益，影響當?shù)刎斦�收入，則大多會受到地方政府的消極抵制。為了維護自身的利益，許多地方政府先后出臺多種措施，保證房地產市場的運行，如購房落戶、購房送補貼等。

　　(三)房地產市場監(jiān)管的缺位

　　房地產市場作為特殊的商品市場，是違法行為的多發(fā)地，需要政府以強制性手段予以規(guī)范。同時，房地產市場關乎國計民生，對其加以管理是政府公共職能的體現(xiàn)。保證中低收入群體擁有居住的場所是政府長期堅持的民生工程。但地方政府在落實具體政策時，時常與國家法律、法規(guī)、政策性文件相抵觸，這集中體現(xiàn)在政府法定期限內的不作為。監(jiān)管缺位的原因很多，其中最重要的原因主要有兩個。

　　首先，重視程度不夠。政府主管部門工作人員由于自身專業(yè)技能與專業(yè)水平的限制，或者出于自身利益的考慮，對于出現(xiàn)的問題重視程度明顯不足。其次，政出多門現(xiàn)象嚴重。由于政府主管部門較多，分工不明確，部門間信息共享明顯不足，執(zhí)法過程中經常出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。

　　三、路徑探尋：政府監(jiān)管對策與路徑選擇

　　(一)探討二元體系的市場監(jiān)管模式

　　當前，世界范圍內實施二元體系市場監(jiān)管模式最為成功的國家是美國。美國的經濟體制與政治體制都具有高度發(fā)達性，采用市場經濟體制，并給予地方政府一定程度的自治權力。在對房地產市場進行監(jiān)督管理時，各級政府分工有序，各司其職。其中，宏觀調控政策的發(fā)布、實施、監(jiān)督由聯(lián)邦政府負責，房屋的稅收征稽則由州政府等地方政府完成。州政府的權力得以充分行使，在房屋監(jiān)管中居于核心地位。美國芝加哥大學教授、著名經濟學家貝克爾曾指出，美國房地產業(yè)體現(xiàn)了“大市場、小政府”的理念。以美國為代表的二元體系市場監(jiān)管模式具有以下特點：

　　其一，房地產金融系統(tǒng)完善。與世界其他國家不同，美國的住房信貸援助政策具有鮮明的特點，其形式為：在各州政府的統(tǒng)一支持下，整個美國的房地產金融市場被分為三個等級——一級市場為各種形式多樣的私營金融機構，如商業(yè)銀行、住房抵押銀行、貸款協(xié)會等;二級市場即證券化市場，主要是聯(lián)邦住宅貸款抵押公司、州級住房抵押協(xié)會、聯(lián)邦金融抵押協(xié)會等金融機構，這類市場最大的特征是集中將抵押貸款證券化;三級市場即保險市場，目前在美國房地產金融體系中，保險市場的地位逐年上升，發(fā)揮著越來越重要的作用，逐步成為核心成員。

　　其二，房地產稅收政策靈活多樣。美國的家庭住房信息系統(tǒng)十分完善，覆蓋方方面面，例如家庭成員的姓名、職業(yè)、收入及人均住房情況等，這些信息有助于相關機構了解不同群體的住房需求，并采取相應的改進措施，同時也為房地產開發(fā)商選擇房屋結構及房屋類型提供重要參考。在此基礎上，美國各級政府也會根據(jù)不同家庭的情況，采取一系列有針對性的稅收惠民措施，包括延期繳稅、免征稅款、減征稅款等。

　　四、余論

　　解決當前房地產市場遇到的問題，必須厘清政府監(jiān)管與市場調節(jié)的邊界，明確政府的市場監(jiān)管與房地產市場的調節(jié)能否形成合力。當前，我國的特殊國情決定了在經濟發(fā)展過程中，一方面要充分發(fā)揮市場的調節(jié)功能，鼓勵市場參與主體自由競爭，另一方面又不能離開國家政策調控，要借助政府力量對市場進行必要的干預。筆者認為，市場調節(jié)與政府干預各有優(yōu)勢，也都存在一定程度的缺陷與不足。找到兩者最佳的契合點，最大限度地發(fā)揮市場與政府各自的優(yōu)勢，是解決問題的關鍵所在。

　　房地產論文： 不確定性下房地產企業(yè)的柔性決策機制

　　一是明確職責。政府在監(jiān)管房地產市場的過程中，要明確監(jiān)管職責與監(jiān)管內容，盡量避免錯位、越位、缺位的發(fā)生。二是理順關系。應當明確政府與市場的關系，既要充分發(fā)揮政府的調節(jié)功能，使政府能夠真正服務于市場，又要管好政府這雙手，減少不必要的干預，加快政府職能轉變。筆者希望通過本文的研究，為我國政府市場監(jiān)管權的行使提供借鑒，從而為各級政府規(guī)范市場、平抑房價、保障住房提供理論支持與實踐參考，最終為我國房地產市場的改革提供更大幫助。

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　　作者：金鵬偉