摘要：西北地區是我國重要的生態安全屏障和重大國家戰略的樞紐地區，經濟社會發展整體滯后，發展與保護的矛盾比較突出。處理好西北地區生態保護與高質量發展之間的關系，對于新時代推進西部大開發形成新格局具有重要戰略意義。推動西北地區生態保護和高質量發展的主要任務包括：圍繞大保護，建立“一廊五區多點”的生態安全格局;圍繞大開發，形成“兩橫兩縱四區四群多點”的區域經濟布局;圍繞大開放，構建“三重開放、兩帶引領”的互動合作格局;圍繞人地協調，探索各具特色、優勢互補的高質量發展模式。實現西北地區生態保護與高質量發展協同推進的關鍵策略與路徑在于：①分區推進保護和修復，提高生態系統穩定性。②實施重大引調水工程，構建水安全保障體系。③強化創新和園區驅動，多元化發展綠色經濟。④優化交通網絡和通道，探索樞紐經濟新模式。⑤多層次提升合作水平，增強區域發展協同性。

　　關鍵詞：西北地區;生態保護;高質量發展;協同推進;策略;路徑;水安全保障體系

　　西北地區(本文特指陜西、甘肅、寧夏和青海四省區，下同)是我國重要的生態安全屏障、國家發展的戰略回旋空間，也是促進區域協調發展、逐步實現共同富裕的短板和難點[1]。從“內地工業必須大力發展”的重要論述到“兩個大局”的戰略構想[2]，從“三線建設”到“西部大開發”再到共建“一帶一路”、黃河流域生態保護和高質量發展，西北地區一直是國家頂層設計關注的重點區域。1999年西部大開發戰略的提出拉開了西北地區大保護、大發展的序幕。20多年來，退耕還林還草、退牧還草、天然林保護、三江源生態保護和建設、祁連山生態保護與綜合治理、黃土高原淤地壩以及渭河、黑河、石羊河流域綜合治理等一系列重點生態工程先后實施。

　　西北地區的生態環境質量明顯改善;青藏鐵路、西氣東輸、西電東送等標志性工程和“五縱七橫”國道主干線西部路段、國家高速公路網西部路段、西部開發八條公路干線、黃河沙坡頭水利樞紐等一批重大基礎設施項目陸續建成，西北地區的發展保障水平全面提升;關中平原、蘭州—西寧、寧夏沿黃、呼包鄂榆等城市群的核心引領效應漸趨顯現，陜甘寧、川陜等革命老區振興發展步伐加快，六盤山區、秦巴山區、呂梁山區等國家集中連片特困地區和青海藏區、甘肅藏區、甘肅臨夏州等深度貧困地區全面脫貧，西北地區的自我發展能力顯著增強。

　　2020年，中共中央、國務院印發《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》，明確要求西部地區形成大保護、大開放、高質量發展的新格局，西北地區的發展進入了新階段。在新階段處理好西北地區生態保護與高質量發展之間的關系，對于開創西部大開發新局面、拓展國家永續發展新空間具有重要戰略意義。圍繞西北地區的生態保護與高質量發展，學界已取得較豐碩的研究成果，主要體現在以下三個方面：

　　①生態系統與生態安全。前期以生態問題及修復對策的定性探討為主[3-5]，近年來定量測度、時空動態和生態區劃研究明顯增多，涉及生態敏感性和脆弱性評價及分區[6-8]、生態服務價值和生態承載力時空格局[9-10]、生態空間結構優化與生態保護紅線分區[10-11]、生態恢復效益分析與生態修復分區[12-13]、土地沙漠化監測與耕地生態安全評估[14-15]等主題。

　　②高質量發展。體現協調、綠色、開放等新發展理念的特點突出，主要集中在經濟和城鎮化領域[16-17]，涵括了工業低碳經濟發展[18]、農業循環經濟發展[19]、旅游經濟與交通業共生發展[20]、文化產業與旅游產業耦合發展[21]、城鄉融合發展[22]、城市體系網絡化發展[23]、城市群協調發展[24]、區域經濟一體化發展[25]、內陸開放型經濟發展[26]等議題。

　　③生態環境與發展建設的關系。西北地區生態環境脆弱，保護壓力大、發展空間小是基本區情，相關研究一直關注區域經濟發展與生態環境的協調問題[27-29]，并逐漸擴展到更多耦合系統如旅游經濟與生態環境系統[30]、農業生態與經濟系統[31]、村鎮建設與資源環境系統[32]、城鎮化與生態環境系統[33]和生態環境—經濟發展—城鎮化系統[29]，同時愈加重視環境規制[34-35]、綠色金融[36]等政策工具在協調保護與發展關系中的作用。上述研究進展為西北地區生態保護與高質量發展的協同推進奠定了科學基礎。

　　西北衰則中國衰，西北興則中國興。在全面建設社會主義現代化國家新征程開啟之際，有必要對西北地區生態保護和高質量發展面臨的形勢進行再研判;立足大保護、大開放和高質量發展新格局的構建，明確協同推進西北地區生態保護與高質量發展的主要任務和策略。

　　1西北地區生態保護和高質量發展面臨的形勢

　　正確認識區域生態環境和經濟社會發展中存在的主要問題，準確把握當前基本態勢，科學分析未來發展趨勢，是協同推進西北地區生態保護與高質量發展的客觀要求。

　　1.1生態地位重要但生態環境脆弱

　　西北地區是中國重要的生態屏障和“生態源”[5]，在維護我國生態安全、維系亞洲水安全和維持全球氣候穩定中具有不可替代的地位。西北地區包含了黃土高原生態屏障全部、青藏高原生態屏障北部和北方防沙帶局部地區，是“兩屏三帶”國家生態安全戰略格局的主要支撐板塊[37]，也是全國重要生態系統保護和修復重大工程規劃布局的重點區域[38]。這里孕育了長江、黃河、瀾滄江、漢江、嘉陵江、渭河等大江大河，擁有“中華水塔”——三江源和“中央水塔”——秦嶺。

　　該地區生態類型多樣，河流、湖泊、濕地、草原、荒漠和森林等生態系統均有分布，是我國重要的生物多樣性基因庫和優質生態產品供給地。西北地區生態系統功能重要，但生態環境本底脆弱，承載力有限。這里涉及我國四大生態脆弱帶中的3個——沙漠、黃土和高寒地區，包含全國5個生態最脆弱省份中的3個——甘肅、寧夏和青海[39]。

　　河西走廊等西北干旱荒漠區的生態環境以重度脆弱性和弱承載為主要特征[7，10]，是我國生態保護和修復的難點區域;黃土高原是全國水土流失最嚴重的地區，還有21萬km2水土流失面積亟待治理[40];青海和甘肅兩省是我國土地荒漠化和沙化程度較深的區域，其荒漠化、沙化和具有明顯沙化趨勢的土地面積占到全國的14.76%、14.31%和19.67%[41]。

　　整體而言，西北地區缺林少綠的區情并未改變。第九次全國森林資源清查結果顯示，西北四省區的森林面積僅占全國的8.54%，與四川一省相當;森林覆蓋率為13.17%，明顯低于22.96%的全國平均水平。由于西北地區“上風上水”的地理區位，上述生態環境問題不僅關乎本地區，更關系到全國乃至更大時空和區域。

　　1.2水資源和水環境、水災害問題突出

　　西北地區生態保護和高質量發展的首要癥結就在于干旱缺水[39]，其2019年水資源量合計僅占全國水資源總量的6.04%[42];除青海外的三省區人均水資源量都低于全國平均水平，寧夏更是只有全國平均值的8.77%。該地區不僅屬于資源性缺水地區，水資源的時空分布也不均衡，季節性和區域性缺水現象明顯[5]。

　　在水資源短缺的情況下，西北地區卻普遍存在水資源浪費和過度開發利用問題。如寧夏回族自治區2019年人均綜合用水量1011m3，是全國平均水平的2.35倍;水資源開發利用率為554.76%，是全國平均水平的26.76倍。又如西北諸河地區人均綜合用水量1990m3，是全國平均水平的4.62倍;黑河、石羊河流域的水資源開發利用率達112%、154%[43]，遠超國際公認的水資源開發生態警戒線(40%)。

　　西北四省區的水資源利用還存在用水效率不高、結構不合理、協調性差等問題[44-45]。2019年西北地區萬元GDP用水量為72.45m3，是全國平均水平的1.19倍，其中寧夏和甘肅兩省區的同一指標更達全國平均值的3.07倍和2.08倍;農業用水量過大，在區域用水總量中的比例達73.69%，其中寧夏農業用水的占比更高達85.26%，生態用水被嚴重擠占;水資源利用率與生態用水率的耦合協調度也都非常低[45]。

　　西北地區水資源利用方式的粗放和結構的失衡引發水—生關系失調和水—鹽平衡失調，導致部分區域出現河流斷流、濕地萎縮、水體污染、地下水水位持續下降、土壤次生鹽漬化等生態問題[43]。在全球氣候變暖背景下，隨著人類活動干擾加劇，在未啟動大型水利工程的前提下，以山區降水和冰雪融水補給為基礎的區域水資源系統將愈加脆弱[46]，水資源的供需矛盾將愈加突出，水環境水生態問題將愈加凸顯。同時，由于氣候變化影響，西北地區的局地性暴雨有增多趨強之勢，因山區突發性強降水帶來的山洪、泥石流和滑坡等災害(如甘肅舟曲特大泥石流災害)和中小河流洪水災害、城市內澇災害更加多發重發，防范應對任務艱巨。

　　1.3人口、資源、環境與發展的矛盾尖銳

　　據第七次全國人口普查結果，西北地區人口密度為55人/km2，明顯低于全國平均水平(147人/km2)，看似地廣人稀。但從生態足跡來看，地區人口數量整體處于超載狀態，生態環境總體不可持續，除青海外的三省區均為生態赤字[47]。有限的生態承載力和環境容量使得西北地區大規模、高強度的工業化和城鎮化發展只能在適宜開發的有限區域內集中展開。但這些資源環境承載能力較強的區域又往往是優質耕地的主要分布區，空間開發保護政策往往面臨艱難選擇。

　　西北地區的人口正在加速向城鎮尤其是中心城市集聚，2020年西寧和海東兩市常住人口合計已占到青海省的64.59%，西安、銀川兩市常住人口占各自省份總人口的比重在“六普”與“七普”間分別上升了10.08、8.07個百分點，但經濟發展水平卻滯后于人口集聚進程[48]，亟需進一步增強中心城市和城市群地區集聚先進生產要素和新興產業的能力，提升城市能級與核心競爭力，引導經濟與人口同步集聚。西北地區是我國重要的能源化工基地，產業結構的重工業化特征明顯[49]，高耗能、高耗水、高污染、高排放的資源密集型產業比重偏高，且資源富集區與生態脆弱區多有重疊。能源和礦產資源的高強度開發不僅加大了西北地區的生態環境風險，也加劇了區域水資源供需矛盾。西北地區不僅存在水—礦資源失衡的問題，也存在水—土資源失衡的問題[43]。

　　該地區地域遼闊，土地面積占到全國陸地國土總面積的15.31%，但由于水土資源空間匹配性差，土地資源中難利用地多、宜農地少，耕地面積僅占全國耕地總面積的8.33%。有限的水資源約束了農牧業的發展，也難以支撐土地資源的大規模開發。水、土兩大資源配置的嚴重失調，正是長期以來西北地廣人稀、經濟落后的根本原因[43]。

　　1.4“東西差距”與“南北差距”的雙重疊加

　　在區域發展“東西差距”尚未縮小的同時[50]，中國南北方的經濟分化近年來加劇[49]，呈現出經濟增速“南快北慢”、經濟份額“南升北降”的特征，全國經濟重心進一步南移。“東西差距”與“南北差距”的雙重疊加導致西北地區發展的不充分、不平衡問題更加突出。西部大開發已進入第三個十年，但西北地區的經濟發展依舊滯后，與西南地區(云貴川渝四省市)的差距日趨擴大。2020年，西北四省區GDP合計為42125.10億元，不及四川一省(48598.80億元)。

　　縱向來看，20多年來西北地區GDP占全國的比重先升后降，2020年僅為4.15%，但最高時(2014年)也不過是4.59%;橫向比較而言，西北地區與西南地區的GDP差額由1999年的5059.45億元擴大到2020年的73825億元，擴大了13.59倍。除經濟總量外，2008年國際金融危機后西北與西南地區在經濟增速、財政收入、外資利用和居民消費水平等方面也都出現明顯分化，2014年后兩者在固定資產投資規模上的差距也不斷拉大[50]。概言之，在經濟整體欠發達的西部地區內部也出現了南北分化，其原因主要在于西北地區的城市群發育不足、內部產業結構趨同和消費乏力[51]。

　　2西北地區生態保護和高質量發展的主要任務

　　西北地區的生態保護和高質量發展，必須立足大保護、大開發和大開放，持續優化區域生態安全格局、經濟發展格局和開放合作格局;按照主體功能定位，探索形成生態功能區、城市化地區和農產品主產區高質量發展的不同模式和路徑，促進區域人地關系協調演進[52]。

　　2.1圍繞大保護構建穩固的生態安全格局

　　根據生態功能區劃，突出對黃河流域生態保護和高質量發展等重大戰略的生態支撐，構建以黃河干流為廊道，以三江源草原草甸濕地生態功能區、祁連山冰川與水源涵養生態功能區、甘南黃河重要水源補給生態功能區、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區和秦巴生物多樣性生態功能區等5個國家重點生態功能區為基礎，以各級各類自然保護地為支撐的“一廊五區多點”生態安全戰略格局。

　　黃河干流兩岸要擴綠與提質并重，增加林草植被蓋度、精準提升森林質量，形成連續完整、結構穩定和功能完備的沿黃防護林體系，構建黃河綠色生態廊道。三江源、祁連山和甘南3個水源涵養型生態功能區要以國家公園體制試點、黃河全流域建立橫向生態補償機制試點和生態產品價值實現機制試點為契機，注重提高生態系統自我修復能力，加快推進一體化保護和源頭治理，不斷提升涵養大江大河水源、調節氣候的能力，筑牢“中華水塔”“冰源水庫”和“黃河蓄水池”。

　　黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區要繼續加強小流域綜合治理，建設以旱作梯田和淤地壩為主體的攔沙減沙體系，實施“固溝保塬”“治溝造地”等工程[53]，形成塬面、溝坡和溝道兼顧的防護體系，最大限度地控制水土流失。秦巴生物多樣性生態功能區要加快推進大熊貓國家公園建設和秦嶺國家公園整合設立工作，加強天然林資源和珍稀瀕危動植物保護，擴大特有物種棲息地并提升其聯通性、協調性和完整性，全面保護基因、物種和生態系統三個層次的生物多樣性。

　　2.2圍繞大開發形成區域經濟發展新格局

　　遵循點軸開發理論，以線串點、以點帶面，構建以陸橋通道西段、京藏通道西段為兩條橫軸，以包昆通道、呼南通道為兩條縱軸[54]，以青藏高原保護與限制開發區、黃土高原保護與開發協調區、秦巴山區生態保護與綠色發展區、河西走廊綠洲生態經濟示范區四大區域為基本框架，以關中平原、蘭州—西寧、寧夏沿黃和呼包鄂榆四大城市群為主要支撐，以國家中心城市(西安)、西部及西北地區重要中心城市(蘭州及西寧、銀川)和國家級新區(西咸新區和蘭州新區)為重要節點的“兩橫兩縱四區四群多點”空間格局。

　　堅持集聚開發原則，在資源環境承載能力較強的區域，加快高端要素和現代產業集聚，培育發展網絡型城市群和現代化都市圈，打造引領西北地區高質量發展的動力源。如關中平原城市群要以西安全面創新改革試驗區為牽引，推動軍民融合深度發展，打造西部創新“策源地”，建設多中心和多層級的國家級城市群;大西安都市圈帶動西北發展的作用發揮則需實質性推動西安—咸陽一體化進程，消除阻礙兩市產業互動和協同創新的行政壁壘和體制機制障礙。

　　3西北地區生態保護和高質量發展的推進策略與路徑

　　聚焦重大工程和重點區域筑牢生態安全屏障，構建以水資源優化配置為基礎的水安全保障體系，探索創新引領、園區帶動、主體功能清晰的綠色發展多元路徑，形成通道引領、樞紐支撐、銜接高效的互聯互通網絡，多層次增強區域發展的協同性和整體性，是西北地區協調推進生態保護與高質量發展的主要策略。

　　4結論

　　西北地區在維護我國生態安全、水安全和能源資源安全等方面具有不可替代的地位，經濟社會發展在西部大開發戰略實施的20余年間取得了重大成就，進入了構建大保護、大開放和高質量發展格局的新階段。但該地區水資源短缺、生態系統本底脆弱和資源環境承載能力有限的瓶頸制約依舊存在，經濟結構不合理、創新驅動力不足、開放程度和合作層次不深的狀況尚未得到根本改變，“東西差距”與“南北差距”雙重疊加下的整體發展不充分和內部發展不平衡問題愈加突出，仍是我國促進區域協調發展、逐步實現共同富裕的短板和難點。

　　西北興則中國興，必須從全局高度認識該地區重要而特殊的戰略地位，協同推進生態保護與高質量發展。推動西北地區生態保護和高質量發展，一是要圍繞大保護，建立“一廊五區多點”的生態安全格局;二是要圍繞大開發，形成“兩橫兩縱四區四群多點”的區域經濟布局;三是要圍繞大開放，構建“三重開放、兩帶引領”的互動合作格局;四是要圍繞人地協調，探索主體功能明顯、富有地域特色的高質量發展新模式。實現西北地區生態保護與高質量發展協同推進的關鍵策略在于：

　　首先，圍繞“兩區一帶”等生態屏障建設，聚焦重大工程和重點生態功能區，推進一體化生態保護和修復，提高生態系統穩定性和質量;其次，堅持節水優先，加快實施南水北調西線工程等重大水利工程，構建集水資源優化配置、水災害防控、水生態保護等功能于一體的西北水安全保障體系;第三，發揮科技創新在新舊動能轉換中的驅動作用，引導要素和產業加快向各類園區集聚，打造創新源地和產業高地，帶動區域綠色低碳循環經濟體系的建立健全;第四，高效銜接國家和黃河流域綜合立體交通網主骨架，加快構建以新亞歐大陸橋、中歐班列等國際運輸通道和貨運班列為引領，以國家綜合交通樞紐和物流樞紐為支撐的互聯互通網絡;最后，深化西北地區內部的省際和城際合作，密切與沿黃河其他省份的經濟協作，加強與西南地區的良性互動，積極承接東中部產業轉移，加快推進城市群和省際交界地區的一體化進程，多層次增強區域發展的協同性和整體性。

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　　作者：李同昇1，2，陳謝揚1，芮旸※1，2，楊坤1