預(yù)付卡，是指企業(yè)以特定載體和形式發(fā)行的，可在特定機構(gòu)購買商品或服務(wù)的預(yù)付價值‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 因兼具融資與營銷功能，預(yù)付卡自誕生起即受市場熱捧‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 近年來，隨著電子商務(wù)的蓬勃發(fā)展和移動支付的廣泛應(yīng)用，預(yù)付卡開卡、消費活動從線下遷移到線上‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 品類繁多的電子預(yù)付卡券使預(yù)付卡市場呈現(xiàn)更加快速的增長趨勢。 據(jù)商務(wù)部官方統(tǒng)計，我國2019年全年預(yù)付卡發(fā)卡金額達5732.04億元，其中虛擬卡發(fā)卡金額同比增長44.19%。

　　預(yù)付卡按使用范圍可分為多用途預(yù)付卡和單用途預(yù)付卡兩類。 多用途預(yù)付卡受人民銀行及其分支機構(gòu)監(jiān)管，單用途預(yù)付卡則由中央和地方商務(wù)部門監(jiān)管。

　　一、互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)下預(yù)付卡監(jiān)管面臨的問題

　　現(xiàn)實中，隨著電子預(yù)付卡券的出現(xiàn)，持卡人消費場所向網(wǎng)上遷移，使得傳統(tǒng)場景下按使用范圍劃分的監(jiān)管界限逐漸模糊。 個別企業(yè)利用監(jiān)管灰色地帶無證經(jīng)營預(yù)付卡業(yè)務(wù)，甚至挪用客戶資金后“跑路”，帶來巨大風險隱患。

　　1.監(jiān)管執(zhí)法標準難以統(tǒng)一

　　根據(jù)《支付機構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法》(以下簡稱《預(yù)付卡管理辦法》)，多用途預(yù)付卡是指可在發(fā)卡機構(gòu)之外購買商品或服務(wù)的預(yù)付價值。 商務(wù)部《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》中規(guī)定，單用途商業(yè)預(yù)付卡是指企業(yè)發(fā)行的，僅限于在本企業(yè)、本企業(yè)所屬集團、同一品牌特許經(jīng)營體系內(nèi)兌付貨物或服務(wù)的預(yù)付憑證。 實踐中，通常結(jié)合消費者持預(yù)付卡消費的場所、實際經(jīng)營者等事實，綜合判斷預(yù)付卡的使用范圍為發(fā)卡企業(yè)或是其以外的第三方企業(yè)。

　　近年來，電子卡券或?qū)嶓w卡綁定電子賬戶模式因其操作簡便、使用方便的特點，在預(yù)付卡市場中漸成主流。 各類企業(yè)員工福利卡、節(jié)日禮品券等預(yù)付卡均可綁定電子賬戶，持卡人在發(fā)卡企業(yè)網(wǎng)上商城選購，或兌換其他企業(yè)商品、卡券后二次使用。

　　有觀點認為，發(fā)卡企業(yè)網(wǎng)上商城所售賣的商品包含食品、日用品、虛擬產(chǎn)品等眾多品類，并非企業(yè)自主生產(chǎn)，發(fā)卡企業(yè)僅為代銷，屬于《預(yù)付卡管理辦法》規(guī)定的“在發(fā)卡機構(gòu)之外購買商品”。 此類卡券能夠跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨法人使用，應(yīng)認定為無證經(jīng)營多用途預(yù)付卡業(yè)務(wù)。 也有觀點認為，網(wǎng)上商城為發(fā)卡企業(yè)自主設(shè)立運營，商品均為發(fā)卡企業(yè)郵寄(虛擬商品多為發(fā)送電子券碼)交付，故應(yīng)屬于“在本企業(yè)內(nèi)兌付貨物或服務(wù)”的單用途預(yù)付卡。

　　《預(yù)付卡管理辦法》頒布至今逾9年，特別是近年來，移動支付迅猛發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下預(yù)付卡新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)導(dǎo)致既有監(jiān)管規(guī)則難以精準適用，可能造成各地監(jiān)管機關(guān)執(zhí)法標準不統(tǒng)一，存在法律風險。

　　2.客戶資金安全風險大幅提升

　　根據(jù)人民銀行規(guī)定，多用途預(yù)付卡企業(yè)發(fā)卡收取的消費者資金，由人民銀行統(tǒng)一進行100%全額集中存管，資金安全保障度高。 而經(jīng)商務(wù)部門備案的單用途預(yù)付卡企業(yè)發(fā)卡收取的消費者資金，其存管方式則為企業(yè)按比例提取后存放至其合作的商業(yè)銀行，根據(jù)《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》，存放比例一般為20%～40%。 個別非持牌或備案的發(fā)卡企業(yè)預(yù)收資金則完全由企業(yè)自行管控，資金收支流向難以監(jiān)管。 在企業(yè)內(nèi)控機制不健全的情況下，容易發(fā)生挪用、截留預(yù)收資金的風險，消費者及合作商戶的資金安全難以保障。 極端情況下，甚至可能引發(fā)群體性事件，影響消費市場秩序。

　　3.預(yù)付卡市場“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)

　　無證機構(gòu)多采取預(yù)存現(xiàn)金打折、充值返現(xiàn)或贈物等方式吸引消費者大額資金充值，從而賺取自設(shè)資金池收益。 相較之下，持證機構(gòu)受《預(yù)付卡管理辦法》等人民銀行監(jiān)管合規(guī)約束，在售卡方式、金額、商戶拓展等方面均存在諸多限制，且無法利用預(yù)收款資金池，成本自然高企，展業(yè)過程中存在價格劣勢，在市場競爭中處于不利地位。 部分無證機構(gòu)面對監(jiān)管，打起政策“擦邊球”，被人民銀行及其分支機構(gòu)約談時聲稱歸屬商務(wù)部門監(jiān)管，面對商務(wù)部門則聲稱歸屬人民銀行監(jiān)管，搞“騎墻式”經(jīng)營，游走在監(jiān)管灰色地帶。 如不能對此進行有力打擊，將造成市場“劣幣驅(qū)逐良幣”的不良效應(yīng)，嚴重干擾預(yù)付卡市場秩序。

　　二、無證經(jīng)營預(yù)付卡業(yè)務(wù)的判定標準

　　經(jīng)營多用途預(yù)付卡業(yè)務(wù)系行政許可事項，即屬于“持牌經(jīng)營”。 近年來，隨著支付行業(yè)迅猛發(fā)展，監(jiān)管部門為推動支付服務(wù)市場健康發(fā)展，切實防范支付風險，形成了不再擴大市場容量的監(jiān)管思路。 2016年4月，人民銀行等十四部委聯(lián)合印發(fā)《非銀行支付機構(gòu)風險專項整治工作實施方案》，其中明確指出“按照總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高質(zhì)量、有序發(fā)展的原則，一般不再受理新機構(gòu)設(shè)立申請”，至此支付牌照發(fā)放即一直“閘門緊閉”，市場價格持續(xù)走高。 據(jù)筆者統(tǒng)計，截至目前，持“預(yù)付卡發(fā)行與受理”牌照的支付機構(gòu)僅139家。 而單用途預(yù)付卡業(yè)務(wù)經(jīng)營則屬于備案事項，準入條件相對較低，根據(jù)商務(wù)部相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2019年底，全國共有6100余家單用途商業(yè)預(yù)付卡備案發(fā)卡企業(yè)，系前者40余倍。 如不能清晰界定無證機構(gòu)邊界，則將對持證機構(gòu)監(jiān)管的權(quán)威性產(chǎn)生影響。

　　1.實踐中存在的觀點

　　有觀點認為，若將“發(fā)卡企業(yè)與持卡人”的關(guān)系代換為“生產(chǎn)者與消費者”的關(guān)系，即可以以“商品是否為發(fā)卡企業(yè)生產(chǎn)”作為預(yù)付卡類型的判斷標準。 舉凡消費者持卡所兌付貨物為發(fā)卡企業(yè)自主生產(chǎn)，即屬在發(fā)卡企業(yè)內(nèi)購買，為單用途預(yù)付卡，常見的如餐飲、住宿、居民服務(wù)等企業(yè)所發(fā)行的儲值卡。 反之，消費者持卡所兌付貨物非發(fā)卡企業(yè)自主生產(chǎn)，即屬在發(fā)卡企業(yè)外購買，為多用途預(yù)付卡，常見的如綜合商場、電商網(wǎng)站儲值卡等。

　　筆者認為，該標準過于嚴苛。 首先，該標準忽視了“銷售者”在市場經(jīng)濟中的重要地位，其“自產(chǎn)自銷”的思想與當前活躍的市場經(jīng)濟形勢顯然不相匹配; 諸如實體超市、零售店鋪等銷售非自主生產(chǎn)商品仍顯屬本企業(yè)內(nèi)消費行為。 其次，要求發(fā)卡企業(yè)只能銷售自主生產(chǎn)商品，或自建存儲貨物的物流體系，否則即須申請支付業(yè)務(wù)許可證，亦將大大提升預(yù)付卡企業(yè)的設(shè)立門檻，嚴重限制市場經(jīng)濟活力。

　　還有觀點認為，可以“商品是否為發(fā)卡企業(yè)所有”作為判斷標準。 即發(fā)卡企業(yè)茲享有消費者兌付貨物的所有權(quán)，則視為在發(fā)卡企業(yè)內(nèi)購買商品，屬單用途預(yù)付卡范疇，絕大多數(shù)實體餐飲、商超店面發(fā)卡均在此列。 反之，發(fā)卡企業(yè)銷售貨物非本企業(yè)所有，則視為在發(fā)卡企業(yè)外購買商品，屬多用途預(yù)付卡范疇，至于企業(yè)實際經(jīng)營場所、銷售方式等，均不討論。 現(xiàn)實中，部分預(yù)付卡電商平臺、預(yù)付卡兌換其他企業(yè)代金券的經(jīng)營模式則屬此列。

　　筆者認為，該標準在實踐中雖較易于操作，監(jiān)管機關(guān)只需檢查企業(yè)售賣商品交付流程、購銷合同關(guān)于貨物交付的約定，即可做出判斷。 但考慮代銷情形下，發(fā)卡企業(yè)可以與商戶自主約定所有權(quán)轉(zhuǎn)移事項，規(guī)避監(jiān)管進行套利，故如采用此標準則過于寬松。

　　2.基于消費者權(quán)益保護的識別方法

　　由上可見，借鏡私法規(guī)范輔助判斷預(yù)付卡兌付范圍屬于發(fā)卡企業(yè)之內(nèi)或之外，雖較為簡單易行，但也易導(dǎo)致標準過寬或過嚴，影響監(jiān)管效能。 筆者認為，應(yīng)采用《消費者權(quán)益保護法》(以下簡稱《消法》)中的公法邏輯范式，以“預(yù)付卡消費場景下的經(jīng)營者是否為發(fā)卡機構(gòu)”作為判定標準。 詳細而言，即考察發(fā)卡機構(gòu)是否對持卡人的消費行為承擔經(jīng)營者義務(wù)，如售前環(huán)節(jié)的商品信息展示義務(wù)、提供義務(wù)，售中環(huán)節(jié)的交付商品義務(wù)，以及售后環(huán)節(jié)的質(zhì)量保障義務(wù)、出具單據(jù)義務(wù)、退換貨義務(wù)等。 如是，則相關(guān)商品、服務(wù)即為在發(fā)卡企業(yè)內(nèi)購買; 反之，則為在發(fā)卡企業(yè)外購買。

　　通過上述具體標準，即可精準認定企業(yè)是否涉及無證經(jīng)營多用途預(yù)付卡業(yè)務(wù)‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 理由如下：

　　尊重法規(guī)文本，符合依法行政原則。 《消法》作為消費領(lǐng)域的基本法律，《預(yù)付卡管理辦法》規(guī)定的“購買商品或服務(wù)”行為應(yīng)以《消法》規(guī)定作為標準。 故根據(jù)《消法》，若發(fā)卡機構(gòu)是經(jīng)營者，則該預(yù)付卡即屬于單用途預(yù)付卡; 反之，則屬于多用途預(yù)付卡。

　　提升執(zhí)法效能，可增強執(zhí)法操作性。 以“非公司自主購進商品”“線下自主選購商品”和“提貨券、代金券類產(chǎn)品”三種模糊地帶的消費模式為例分析。

　　一是非公司自主購進商品模式。 李某持A公司發(fā)行的預(yù)付卡在其網(wǎng)上商城選購了堅果禮盒，A公司將訂單信息同步堅果廠家，廠家發(fā)貨交付李某。 因李某是根據(jù)A公司網(wǎng)上商城展示的信息選購、商品根據(jù)A公司的訂單交付、訂單票據(jù)等均由A公司出具，故該商品即是在發(fā)卡機構(gòu)A公司處購買，屬于單用途預(yù)付卡。

　　二是線下自主選購商品模式。 李某持A公司發(fā)行的預(yù)付卡在A公司合作蛋糕店訂購生日蛋糕。 因李某是根據(jù)蛋糕店展示的信息選購、商品由蛋糕店交付、取貨憑證等均由蛋糕店出具，故該商品即是在發(fā)卡機構(gòu)之外購買，屬于多用途預(yù)付卡。

　　根據(jù)前面兩種模式可以延伸推演得知，如李某在A公司網(wǎng)上商城訂購蛋糕，A公司將李某訂單信息同步至合作蛋糕店，后由蛋糕店負責配送交付，則該商品仍為李某自主選購，其實際經(jīng)營者為蛋糕店，非A公司。 故該商品即是在發(fā)卡機構(gòu)之外購買，仍為多用途預(yù)付卡。

　　三是提貨券、代金券類產(chǎn)品模式。 因提貨券、代金券并非商品，而是預(yù)付憑證，故提貨券、代金券本身即屬于《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法》規(guī)定的單用途預(yù)付卡。 李某持A公司發(fā)行的預(yù)付卡購買提貨券、代金券選購商品，即與線下自主模式一樣，為在發(fā)卡機構(gòu)之外購買，此預(yù)付卡屬于多用途預(yù)付卡。

　　彌補法規(guī)“失靈”，可提升法規(guī)可接受性。 法規(guī)過于嚴苛或?qū)捤桑�均會�?dǎo)致法規(guī)“失靈”。 以《消法》作為判斷標準，既可激發(fā)市場主體活力，也能有效規(guī)避監(jiān)管套利，提升法規(guī)可接受性。

　　三、無證經(jīng)營預(yù)付卡業(yè)務(wù)的監(jiān)管建議

　　為進一步規(guī)范預(yù)付卡市場秩序，明確部門監(jiān)管邊界，提升履職效率，促進預(yù)付卡市場規(guī)范健康發(fā)展，筆者對監(jiān)管機構(gòu)履職提出如下建議。

　　1.加快推動立法進程，細化明確預(yù)付卡監(jiān)管邊界

　　因人民銀行與商務(wù)部門在預(yù)付卡監(jiān)管領(lǐng)域出臺的規(guī)章、辦法均為部門規(guī)范性文件，法律位階較低，相關(guān)監(jiān)管標準未經(jīng)法規(guī)確定，易造成各地人民銀行分支機構(gòu)間、人民銀行與商務(wù)部門間標準不統(tǒng)一，易導(dǎo)致執(zhí)法過寬或過嚴。 建議人民銀行與商務(wù)部門加快推進立法進程，細化明確預(yù)付卡監(jiān)管邊界。

　　2.密切監(jiān)管機構(gòu)間溝通交流，加強信息共享

　　人民銀行作為多用途預(yù)付卡的監(jiān)管機構(gòu)，與商務(wù)部門統(tǒng)一監(jiān)管標準可使雙方在預(yù)付卡監(jiān)管領(lǐng)域形成合力，互為補充。 面對預(yù)付式消費問題，人民銀行分支機構(gòu)與地方政府商務(wù)部門應(yīng)密切溝通交流，協(xié)調(diào)配合，加強違規(guī)線索、執(zhí)法信息等的共享，如此才能形成監(jiān)管合力。

　　3.強化消費者權(quán)益保護政策宣傳與法制教育

　　人民銀行可會同中國支付清算協(xié)會通過媒體、官方網(wǎng)站、線下宣傳活動等多種形式，加強對社會公眾和商戶的法制教育，使其提高支付業(yè)務(wù)甄別能力，拒絕購買或受理無證機構(gòu)發(fā)行的“多用途預(yù)付卡”。

　　作者：侯圣博