摘要: 以“系統集成”為著力點，遵循稅務系統“合成”的治理理念，從宏觀層面研究系統觀念及集成治理模式，探索將二者辯證融合運用于稅收各項實際工作中以提升稅收治理效能。從系統觀視角下分析稅收集成治理運行特點以及當前面臨的集成應用理念缺乏、聯合執行制約權責統一、征管數字化應用程度和共治共享協同有待加強等困境，提出發揮稅收治理效能集成的實現方式，如加強頂層體制機制設計、統籌資源綜合集成應用、統籌主體配置集成化等，為深化征管改革提供建設性的參考。

　　關鍵詞: 系統觀念; 效能集成; 稅收治理

　　黨的十八屆三中全會提出“國家治理”的概念，黨的十九屆四中全會提出了構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，強調了“系統治理”作為提升國家治理效能的重要作用。稅收在國家治理中占據著基礎性、支 柱性、保障性的作用，《現代化稅費服務體系建設總體方案》中提出“稅收治理現代化要求稅務機關創新稅收治理理念和方式，推動依法治理、多元治理、協同共治，持續提升稅收治理效能。”2021 年中辦、國辦印發《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，強調了“合成”的治理理念，推進執法、監管、服務系統優化。深化稅收治理模式要以“系統集成”為著力點，依托大數據技術，用整合集成的治理方式持續推進稅收治理中方法的科學化、過程的智能化、結果的精細化，攻堅突破碎片化、復雜化、低效率等弊端，推進征管全生命周期的深刻變革，實現高可信度信息共享、高精準度管理集成、高效率式技術融合，增強改革的有效性，從而推進稅收治理向數字化轉型，為服務國家治理體系和治理能力現代化發揮重要作用。

　　一、系統觀念與稅收集成治理的理念及效度

　　( 一) 系統觀念及集成治理

　　1. 堅持系統觀念。

　　首先，“系統觀念”是馬克思主義原理的重要內容，強調系統有各種要素基于一定關系相互作用、相互依賴而組成的有機整體，“堅持系統觀念”作為“十四五”時期我國經濟社會發展必須遵循五項原則之一，從方法論的角度為謀劃經濟社會發展提出理論依據，其要求要從全局和整體的角度出發，考量和處理經濟社會發展過程中存在的問題。應用堅持系統觀念將稅收征管看成系統的有機體，把握總體目標、要素聯系，探究發展規律，進行系統優化，促進綜合效能提升。加強系統觀下的稅收治理，需要從系統觀的整體性、結構性、層次性、開放性的基本屬性出發來分析稅收治理，必須堅持前瞻性定位、全局性謀劃、戰略性布局、整體性建設，統籌兼顧，多措并舉，各領域工作相互促進，實現整體效能。

　　其次，從經濟社會發展本身這一大系統出發，堅持系統觀念，統籌發展過程中的各種要素配置關系，協調帶動經濟社會發展，將國家治理看作大的治理系統，其作為治理系統的最高層面，在制定大政方針、統籌各方職能中需要各層次各領域的系統協調配合。稅收現代化治理層次作為國家治理的子系統，堅持頂層設計與基層貫徹執行相結合，以稅收征管改革為抓手，統籌各領域的改革進度，將制度、執法、服務、征管、社會共治等方面視為稅收治理系統中具備不同性質及功效的關鍵內核要素，針對這些方面進行系統優化，在組織架構、業務流程、崗責體系、能力匹配、數據應用等方面形成有力保障，通過時間節點任務要求攻堅，以數字化治理路徑為著力點，推進稅收治理沿著科技創新驅動的方向改革創新，提升稅收領域現代化治理效能，與國家治理體系互相匹配、融合、促進，順暢新發展格局下國家治理與稅收治理的關系，實現系統功能優化。

　　2. 集成治理。“集成”作為系統管理領域的思維、理念的創新和融合，以其基本思想“要素的整合增效”，從機制、人員、資源等要素方面著手，發揮集成思想的“泛邊界性”特點，打破組織內外部橫向、縱向管理邊界，以多層次、多維度的協同治理拓寬集成外延，聚集同質及異質公共屬性要素，共享、整合人力、技術、管理等智力資源要素，促進功能、優勢互補，集成各要素尋求最優、最匹配的要素集合。運用數字化技術管理方法，便利生產要素合理流動，促使生產要素達到最佳配置，提高技術開發效率，在合理的范圍內控制成本水平，提供多樣化、個性化服務，從而實現規模經濟、聚集經濟、知識經濟等諸多經濟聯動效應，提升總體效益，降低征管成本和遵從成本，以低成本、高效率的方式實現治理目標。

　　( 二) 從系統視角分析稅收集成治理的效度

　　首先，根據上述系統論及集成治理的論述，系統與集成有密切的辯證關系，二者雙向互動。一方面系統既是各要素集成的結果，又通過集成管理將相互聯系、相互作用的系統綜合體以重組活動的方式適應經濟環境，正向、創新的管理理念、機制、模式都可能引起系統的結構或層次的改變。另一方面，系統結構、功能、關系理論指導著集成管理方法，以系統再造和機制再造為手段，并成為集成管理發揮效用的最終目標。堅持系統觀下的集成治理理念，將集成治理方式應用于基層稅收治理過程中，直面體量龐大、需求多樣的納稅人，根據工作實際需要，通過有效整合基層服務、執法、黨建等方面的力量，統籌規劃體制機制、規則標準、分析方法、技術應用等，能有效應對稅收征管改革中面臨的分散化、碎片化、復雜化、低效率問題。通過縱橫整合、交互協調，重構地方組織結構及管理關系，重塑體系機制，重整資源配置，重組流程運轉方式，從而提升治理的整體性及協同性，推進業務、技術、組織變革，為深化稅收治理提供互補、高效、簡約的思維線索，破解治理難題，實現無縫隙治理，滿足稅收治理要求，達成稅收現代化治理目標。

　　其次，要更好地發揮集成治理的聚變效應，就稅收工作而言，為扎實推進稅收征管改革，一方面是要注重突出集成的協同性，融合各參與主體形成緊密連接的集成共同體。調整重塑角色、功能關系，推動實現客體主體化，加強主體間的合作，將相關的涉稅條線部門集中為同一物理空間合作的形式，增強部門間合作的緊密性，融合協調執法、服務、監管等工作流程，有序銜接依托數據治理的各環節; 通過發揮激勵機制打造利益共同體，細化條線治理議題，將各主體有效融入征管建設中，實現友好征納互動，通過考核、監督機制打造責任共同體，驅動集成治理有效運行。

　　另一方面，從稅收治理主體出發，融通架構層次，整合有效資源。通過推動治理結構扁平化，將與納稅人的溝通協調成本轉移至征管流程體系之中，推動納稅服務、風險管理等組成的小系統元素與征管大系統相融合協調，以多樣化的治理手段提升制度柔性。利用信息集成，暢通信息流轉，發揮供需耦合的精準性，有效匹配資源，解決納稅人訴求，從而實現條線職能集成化、治理資源多元化、信息傳導精準化、體系管理靈活化，提升治理的價值理性，以全新有效的手段提升治理體系的可調適性。

　　二、推進稅收集成治理運行的關鍵及困境

　　( 一) 稅收集成治理運行的關鍵點征管改革任務對于稅收工作的前瞻性、安全性、質效性提出了更高的標準，準確識別新變化、科學主動應對新要求，以“逆碎片化”方式分析形成系統性治理框架，成為發揮稅收集成治理效用的“解題”關鍵。

　　1. 把握核心理念的方向要求，貫徹整體的治理理念，為實現集成治理提供動力源。以“數據 + 規則”和“信用 + 風險”兩大核心理念為基礎，借助大數據綜合集成制度、技術、人員，整合統一稅收治理目標，各子系統找準新要求和新定位，提早研究謀劃，厘清精確執法、精細服務、精準監管、精誠共治等各項工作主線和重點，準確把握治理理念主旨要義，推動實現質量變革、效率提升和動能轉換。

　　2. 提高制度體系的科學高效，嚴密計劃統籌，為推進集成治理形成約束力。依托治理目標完善稅收規則并將其融入稅務部門、市場主體、社會參與者的合作系統中，推進建立科學化、法治化、高效化的治理體制，推進稅務生態系統的管理趨勢上游化。根據制度導向加強計劃管理，統籌兼顧，突出重點，明確任務目標，清單化或時序化任務分解，制定時間表、路線圖，根據實際情況滾動調整、升級，深化規則效果。

　　3. 密切涉稅主體的合作配合，靈活調度協調，集成多方治理邏輯。重視參與主體的平等對話，通過優化涉稅服務提高稅收遵從度，構建和諧的征納關系，重視加強信息的共享及會商，注重各部門、各工作模塊之間的協同配合，平衡多方利益關系，有利于推動實現最大化稅款征收、最小化征管成本管理。

　　4. 整合多樣化的治理手段和資源，提升治理技術先進性，注重安全保障。制度化剛性方式和非制度化柔性方式相結合，宏觀層面綜合分析研判，改善治理環境，微觀層面靈活運用治理手段，快速響應需求，利用信息化技術，推進流程再造，提升工作效率。堅持安全發展理念，增強風險意識，防范重大稅收風險，以數據的深度挖掘和融合驅動發揮集成的融合聚變效應。

　　( 二) 推進稅收集成治理面臨的困境

　　1. 集成應用理念缺乏，治理供給和治理需求不匹配。稅務部門內部考核需要績效管理及其他制度體系配合、支配、約束稅收征管，由于長期目標和短期目標在對接過程存在偏移，價值導向出現偏差，考核制度在制定階段性目標時缺乏底層思維，信息傳遞反饋過程單向運動，缺少集成治理的理念化引導。雖然對于數據資產價值的重視程度有所提升，但是缺少運營數據、主動創造場景及實現數據增值的謀劃，數據化的運用和關聯與傳統的治理理念存在沖突，涉及數據集成應用的目標和定位不清晰。由于當前納稅人繳費人訴求多樣化、價值觀念多元化等因素，導致基層稅務部門治理過程涉及領域及治理難度加大，治理能力尚未能完全匹配處理復雜事項，且基層稅務部門征管流程趨于標準化、規范化、程序化，從而忽視了需求的個性化響應，而基層面臨的問題需要靈活、快速、創造性應變，無論從流程時滯還是創新型方面單一穩定的治理體系在應對應急復雜事件時存在欠缺。

　　2. 部門間聯合執行制約權責統一，界限模糊造成主責失重。職責同構的制度設計造成中間層管理職能虛化，當前條塊結合的垂直管理方式下，各層級稅務機關職能大體相同，在制定工作要求及任務時容易弱化區域特點，缺乏針對性管理。同時，由于基層稅務部門存在管理和服務職能界限模糊、項目執行標準不統一等情況，甚至均等性的服務方式未能有效度地發揮征管服務水平，造成服務供給碎片化，影響執法公平。由于政策執行、監管等過程需要多部門間聯合行動，限于稅務系統自上而下垂直管理特點及行政管理體制的制約，缺少跨部門間完善的管理體制，各主體之間由于結構性約束協調不足，信息化建設、風險管理、數據分析等職能配置存在重疊、錯位、缺位等情況，導致資源配置失衡，難以形成監管合力。部門間上下部署任務較多時，容易造成信息傳遞脫節，產生工作隔閡。在跨部門的基層工作中缺少對于權責的明確界定，對責任承擔主體、責任追究主體等規定較為模糊，從而導致部門之間的行動缺少約束力，制約了工作的執行落實，影響部門間發揮集成聯動的聚合效應。

　　3. 征管數字化應用程度有待加強，稅收共治共享協同程度有待提升。稅收治理數據涉及稅務部門、相關政務部門、納稅人繳費人等多主體，來源范圍較廣，規模較大，準確、開放式場景的描述對數據源篩選、數據模型的統一建構、數據間聯系和邏輯的緊密性等數據應用方面都提出了較高的要求，再加上不同業務平臺的數據處理標準不統一，對于業務處理的信息化、數據分析智能化、過程監控、風險的全流程智控等環節缺乏系統協調，方法集成不足，一定程度上制約了業務集成的有效性發揮。跨部門間尚未實現統一標準化的數據運用和共享規則，數據比對的規范性、科學性不足，數據整體功能的開發難度大、風險高，難以形成集成利用及綜合治稅的合力。以政務服務不動產一體化建設為例，由于發展理念、體制機制不完善、自身建設需求差異等原因，部門間系統各自獨立運行且業務信息嚴格保密，線上線下服務渠道難以一體融合，稅務部門與國資委、住建委尚未實現數據同源及信息共享，難以達到真正的業務流程優化及協同共治，制約了政務服務和稅收服務的效能雙提升。

　　三、發揮稅收治理效能集成的實現方式

　　( 一) 加強頂層體制機制設計，統籌集成建立系統化治理體系

　　1. 構建科學化稅收體系，優化制度集成，加強整體建設。首先，堅持系統化頂層設計，構建完善科學的稅收治理體系，涵蓋完備規范的稅收法律體系、與時俱進的稅制體系、嚴密精準的征管體系以及協同高效的組織體系，提升治理體制的法治化和高效化。通過構建規范的法律體系，加強對稅收立法的法律監督，完善部門間合作制度規范，出臺相關法律明確稅收治理主體，明晰主體間相互關系及權責范圍，保障治理主體基本權利的行使，實現稅收法治建設的協同耦合。將稅收公共屬性及稅收法治觀念融入稅收治理各環節、各領域的實踐之中，從整體性角度深化執法為民的價值理念、組織結構及運行機制的統一性，把握制度運行機理，推動領域內各方面制度體系更加定型、成熟，構建民主、法治、公平的稅法體系及稅制體系。其次，統籌各層級系統總目標與子目標的關系，定位各層級間職能和任務要求。結合區域發展差異及地方發展特色，目標自上而下逐級嵌套引領，自下而上逐級服務支撐，通過采用整體化和交互協作的治理方式，橫向擴大執法領域，縱向推進管理重心下移。聚焦集中領導，厘清工作職責，制定保障機制，夯實部門合成基礎，整合工作力量分析研判、解決關鍵問題，加強黨建、風控、監督等重要業務領域的集約一體化管理，有效統籌組織、人力、信息、社會等資源合理配置，彌合管理縫隙，從而提升整體的統籌能力。

　　2. 加強條塊協同機制，建立集成式考核監督體系。

　　首先，增強條塊的協調統合能力，優化崗責體系。以“融條與塊”理念為導向，平衡“條系統”監督考核功能及“塊系統”的積極信任機制。立足大局，優化機構設置，合理高效、科學精準配套崗責設置及人員配置，落實核心職能和基層差異化賦能相結合，縱向分責，深化集中性、標準化處理方式，將全局性、復雜性服務和管理職責適當上移，建立數字化治理方式下全方位貫通的崗責體系，打通稅種間、業務間的邊界，根據行政管理、納稅服務、征管評估、風險管理、稅務稽查五類征管工作整合業務領域的層級優化，實現管理考核、任務分配、政策執行的流程歸集，形成橫向集約式、縱向扁平化、團隊化靈活高效的組織體系。同步協調明晰執法主體的權責邊界，建立不同層級、不同領域合作主體之間的合作共商機制，促進征管改 革 之“點”與數字化大局整體規劃之“面”整體推進。

　　其次，建立全領域、全鏈條、全覆蓋的集成式監督考核體系。通過內外雙向聯動的監督方式，對外加強對風險數據的扎口管理及智能歸集分析，對內打通黨建監督、部門間職能監督、專職紀檢監督，實現監督主體一體化精準監督，有機銜接巡查監督、紀檢監督和職能監督，貫通融合各項監督資源，通過監督信息共享、成果共用等方式發揮監督合力，形成內部控制、風險預警、專項整治、監察體制完善等閉環機制，緊扣監督和管理鏈條，構建一體化綜合監督體系。持續健全行政處罰裁量基準制度，推進構建稅收執法風險內控監督體系及稅收執法質量智能控制體系建設，有機統一過程監督和結果監督，融集成利益共同體激勵機制及責任共同體責任機制于一體。

　　以系統集成思維推進績效管理，優化績效考核體系功能建設，歸集多方考核資源，將考核考評標準及內控監督規則嵌入崗責體系、業務流程及系統管理之中，推進“嵌入式”動態考核，建立數字人事與內控監督聯動機制，形成規劃、運行、評估、持續改進的流程循環，將參與部門的治理成果納入績效考核，將參與公眾的合作情況與社會信用評價掛鉤，對過程控制、結果反饋、責任追究實施自動化聯動監控，以良性監控提升考核結果的效度，打造稅務系統一體化綜合監督考核體系。

　　( 二) 統籌資源綜合集成應用，發揮大數據整合優勢智能化征管

　　1. 整合業務領域一體化管理，提升治理合力。首先，強化稅制集成管控，完善稅收執法機制，推進稅收執法流程優化。基于集成精細管理理念，以服務經濟服務大局為出發點，依托稅收大數據，分層級打造稅種間信息網，構建稅種間協同管控體系，優化稅制結構、要素設置、制度設計，增強制度的執行力，增強稅收制度的經濟效應和社會效應，提高行政效能。內外完善稅收執法機制，整合稅收執法方式，通過重塑有效互聯的執法主體，優化可視化的稅收執法程序及智能化的稅收執法質量控制，深度融合審批、執法、信用管理，有效銜接日常管理及行政責任追究，重構整合多條線業務流程，發揮綜合稅收執法的聯動效應。其次，構建內部資源要素的運用，整合發揮多元化供給服務資源優勢，構造以云服務為核心資產的稅務服務智慧生態體系。運用服務資源的過程中注重平衡靈活性和規范性，提升需求的個性化響應及精細化程度，對服務管理對象按類型不同網格化管理，統一協調調配網格服務資源，有效提升網格化精準服務及單元內閉環風險應對。深度融合數據、技術、人力等要素配置，以數據驅動方法集成，對征管流程全環節集成化管理，業務流程數據化留痕，業務決策智算智控、業務效果實時跟蹤反饋，激發治理效能集成的聚變效應。

　　2. 打造大數據集成應用平臺，盤活數據資源。首先，健全智慧稅務平臺體系，打通發票管理、檔案管理、綜合辦公等內部單項應用系統，整合聯通電子稅務局、社保費及非稅收入信息管理系統、不動產登記管理系統等政務服務數據信息平臺，集成辦稅服務、風險控制、稅務稽查于一體的智能業務管理系統，建立集數據整合分析、動態追蹤反饋、智能管理監控于一體的稅收數據云管理系統，打造數據集成、系統聯通、資源共享的智慧稅務應用平臺，形成稅收智能化綜合集成治理體系，推進技術、業務、數據多效提升。其次，加強數據融合，深度、快速挖掘整合多源信息，釋放數據價值。跟蹤行為數據動態變化，跨部門數據比對、分析，風險預警提示，推進涉稅行為全流程跟蹤監管，提高數據分析的高效率、智能化水平，協調數據管理的各環節，推進實現有效傳導的業務集成及決策支撐，通過數據基礎設施升級，將低價值密度的碎片化數據提升為高價值密度的信息，激活智慧稅務建設下數據價值鏈的高效運作。依托系統技術升級，推進稅收征管智能化和上游化，將征管規則、智算技術、第三方數據資源嵌入日常納稅業務之中，自動化精準捕捉監管風險點并輔助納稅人主動事前防范，營造更舒適的納稅遵從環境，推進實現智慧征管的“未稅”即關聯。

　　3. 構建一體式風險防控體系，加強數據安全監管。首先，以稅收大數據技術為依托，以風險防控為導向，構建風險預警預案體系，全流程集成化管理。依托數據一戶式歸集及網格化閉環服務管理，整合稅收風險防控體系，構建融稅務網絡身份信用管理體系及數據服務支撐體系為一體的內外聯合防控機制。擴大風險治理外延，融稅收業務風險、內部執法風險與外部遵從風險于一體，整合歸并部門資源、風險指標建設，構建稅收業務風險池，一戶式歸集稅費種風險點。

　　構建統一的業務風控平臺統籌管理，多點承接風險任務，集成風險應對標準，根據風險應對難易程度、風險應對力量配置有序精準推進全面風險應對任務快速反應及風險應對的過程實時監控，推動風險防控關口前移，實現風險識別、風險應對、過程監控的集成化，提升風險防控的倍增效果。其次，建立數據安全管理機制，加強稅收數字化治理安全保密監管。完善稅收大數據安全管理治理體系，出臺有關大數據、區塊鏈、云計算等領域的稅收數據安全管理規定，創新數據安全管理方式，分部門細化網絡安全、大數據管理、信息資源管理工作職責，閉環化管理，全方位提升數據安全協同防護效能。強化稅收安全態勢感知平臺建設及稅收數據安全常態化風險評估檢查，健全數據監控運維機制，保障稅收數據全生命周期安全。強化數據智能處理過程中的準入審核、訪問權限等安全保障規范，提高身份信息識別的高精準度及敏感數據的過敏處理、保密管理，對數據運維實行透明化管理，軌跡實時監控可追溯，全流程提升數據安全保障，維護納稅人繳費人的合法權益。

　　( 三) 打造稅收共同體價值目標，統籌實現主體配置集成化

　　1. 樹立系統治理理念，深化平等、信任、共治的價值導向。

　　首先，深化納稅人導向化、服務效能化的價值取向，將稅收治理系統視為相互聯系的有機整體，統一目標導向凝聚合力;重視各個體系間、各項工作間的關聯性及互動性，平衡征管改革和法治化的協調統一，立足系統觀念整合集成各項稅收治理資源; 加強前瞻性思考，把握政府數字化治理路徑的轉型趨勢，加強全局性謀劃立足整體視域，加強戰略性布局統籌協同精準發力，加強整體性推進多措并舉高效智治，融理念、組織、運行為一體構筑整體性稅收現代化治理圖景，增強征管過程的應變性及開放性，從而推動稅收治理高效、有序進行。

　　其次，深化平等、信任、共治的價值理念，在征納互動中尋求稅收利益聚合，通過價值重構，平衡兼顧有效征稅與維護納稅人合法權益，凝聚共識使社會參與達成和諧、高效、便利征納的一致行動。同時，發揮主體的能動性及自主性，堅持權責統一、獎懲并重，以績效為導向，引入柔性共治的理念及方式，培育守法、理性、寬容的多元參與型文化氛圍，通過引導多元主體共同參與及互動，提高參與主體的有效性和話語權，增強合作精神，提升稅收制度執行力，從而實現稅收現代化治理的根本目標。

　　2. 調適多元參與，深化稅收共商共治格局。

　　首先，推進征管平衡協調的共同體治理方式，形成平等、共享、共治的多主體涉稅治理結構。將調適性的“軟治理”嵌入稅收強制性治理的過程中，重視征納雙方的平等、信任，構建合作型征納關系，推進協同遵從。以親和性、靈活性、生動性“軟動員”的治理方式健全納稅人繳費人利益表達機制，傾聽、維護納稅人的訴求并提供全環節的稅收監管，鼓勵納稅人繳費人積極參與稅收政策制定、宣傳及服務管理舉措之中，促進稅務部門依法征稅及納稅人誠信納稅相統一，激發納稅人的主動性和積極性，增強納稅人對稅收工作的認同，低成本、高效率提升稅收治理的經濟效益和社會效益。

　　其次，密切多方主體的交互合作，加強與紀檢、發改、財政、司法等外部門的溝通聯絡及工作銜接，深層構建部門協作、社會協同、司法協助、國際合作的外部協同機制，發揮聯動效應，提高經濟分析水平，保障稅收安全，服務外向型經濟發展。加強信息共享的制度化、流程化、規范化，完善信息資源協調機制，推進數據資源的共建共享，努力實現跨層級、跨部門、跨領域的稅收信息的互聯互通及集成融合，提供場景式、集成式、個性化、精細化服務; 構建黨的領導、稅務主責、部門合作、社會協同、公眾參與的稅收治理共同體，調節行政控制力量和多主體動員力量的強弱平衡，形成融共同體間責任鏈、風險鏈、利益鏈于一體的控制鏈條，推動實現管理體制創新及系統化治理; 以平等、合作、信任為導向，突破部門、層級界限，打破功能分割的碎片化治理方式，推進有效的跨界合作，形成稅務部門、市場主體、共治主體的良性互動，打造共建、共用生態體系，協同推進綜合治稅。

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　　作者：孟姝彤