提要：建構面向高質量發展的交通評估體系，是提升城市交通可持續發展能力的戰略舉措。先從交通戰略評估的問題及其轉變趨向入手，提出了“目標——行動——診判——技術”四位一體的評估框架。再以武漢為例，構建了以可達性、方式結構、擁堵指數、排放水平、滿意度為績效指標的評估體系，并通過“績效——運行——建設”三級指標追溯目標實現度不足的癥結。發現TOD走廊策略貫徹滯后，小汽車導向的交通——用地不良耦合造成了主城擁堵加劇和新城低可達性。基于“強中心+多走廊”和“強走廊+多中心”情景方案評估，指明“公交快線+走廊TOD”的耦合模式是使用地增長與交通擁堵“脫鉤”、實現城市高質量發展轉型的關鍵。

　　關鍵詞高質量發展;交通戰略評估;績效指標;TOD走廊;增長一擁堵脫鉤;武漢

　　改革開放以來，我國經歷了快速大規模的建設與發展，社會主要矛盾轉化為“人民以日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”(習近平，2017)。在這一背景下，黨的十九大報告明確提出了“要努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展”。與傳統發展模式相比，高質量發展的是要素配置效率高、資源環境成本低、綜合產出效益好的一種模式(中國評論通訊社，2018)，體現了我國進一步落實發展方式轉變、推進效益優先的重大戰略轉變，是應對新時代社會主要矛盾的必然選擇。高質量發展不僅要求轉變城市規劃戰略目標，還需要構建與之相適應的規劃評估體系，針對性地指導規劃策略的制定與調整，引導城市走向更高質量和可持續發展的軌道。我國規劃評估工作在近十年來得到了快速發展。

　　2008年《城鄉規劃法》在立法上確立了規劃評估制度，而《城市總體規劃實施評估辦法(試行)》進一步明確了實施評估的具體要求，建立了貫穿決策前評估與實施后評估的滾動規劃技術閉環。此后，評估對象從總體規劃擴展到專項規劃，評估周期涵蓋10年以上的終期評估、3—5年的階段性評估乃至1年的監測評估，為規劃及政策的動態修正提供了基礎。我國有學者對國外的規劃評估理論研究進行梳理，劃分了規劃評價的類型(孫施文、周宇，2003);歸納了評估標準、績效評估和解釋機制等方面的研究進展(周珂慧、姜勁松，2013)。

　　近年來，關于總體規劃實施評估的內容構成、指標體系、技術方法和動態機制的研究較多(解瑤，等，2015;范宇，等，2017;張尚武，等，2018);針對控制性詳細規劃調整和修編的評估方法也有所探討(桑勁，2013)。從國際研究上看，目標導向的“決策——實施——評估——反饋”戰略評估體系得到了進一步發展和應用(May，2005;SCIPRC，2008;TAICofAustralia，2016)，而國內對于將目標愿景與行動措施相銜接的戰略監管評估體系研究缺乏，難以為促進高質量發展的戰略決策和實施提供評估支撐。

　　由于規劃剛性約束和層級傳遞不足的弊端仍沒有很好地解決，中央城市工作會議特別強調要“統籌規劃、建設、管理三大環節”(2015)，“規劃可實施、可監測、可評估、可考核”的要求更為迫切(黃艷，2016)。但是，當前評估工作存在著理論滯后、方法不規范、制度不健全等問題，尤其是因循過去外延增長的發展導向，評估往往偏重建設完成度而忽視實施績效，不能客觀有效地衡量城市發展質量。因此，構建面向高質量發展的評估體系成為完善規劃評估制度的一項重要任務。

　　1面向高質量發展的交通戰略評估體系構建框架

　　1.1現有交通戰略評估體系的主要問題和轉變趨向

　　1.1.1現狀主要問題

　　由于交通自身的綜合性和復雜性，很多城市除了將其納入總體規劃評估的內容，也逐步開展了獨立的交通評估工作。綜合交通規劃或交通白皮書屬于戰略層面，它們實施評估的特點是全面、系統，聚焦于交通供需的結構性矛盾及其重大應對策略的評估(陸錫明，顧煜，2013;劉小明，等，2013)，但時間跨度往往較大。而年報形式的交通評估時效性高，加強了對交通建設運行狀況的動態監測，主要服務于近期行動規劃;還有些地方開展了針對“公交都市”等創建行動的交通評估，有特定的考核標準，可作為戰略評估的補充。盡管評估體系的內容不斷擴充，建立了許多反映多模式交通建設、運行水平的評估指標，在交通網絡大規模建設時期起到了重要作用，但它明顯不適應于高質量轉型發展的評估要求。

　　主要表現在：①評估偏重問題導向而不是目標導向。各地普遍關注基于道路服務水平的城市擁堵排名，重視基礎設施建設尤其是道路建設的排堵保暢效果，而缺乏對頂層的高質量發展目標的傳遞性;②評估偏重機動車交通而忽視多模式交通。將汽車車速作為衡量交通效率的主要指標，對步行、自行車、公交等服務水平的評估重視不足;③評估偏重指標羅列而不是關聯邏輯。有人將交通建設指標與社會經濟、環境質量等結果指標并立，依此加權構建交通發展綜合指數(李莉，等，2006)，混淆了實施與成效的差別。

　　由于未能厘清系統技術性能指標與外部績效指標的層級關系，難以在錯綜紛雜的規劃實施行動中找出影響發展質量的根源所在。從國外發展來看，交通評估方法日益豐富(周江評，孫明潔，2004)，尤其是近年來基于績效(performance—based)的交通評估方法更加受到重視(Litman，2009;Tumbull，2013)。越來越多的部門開始采用該方法衡量其系統在幫助保護自然資源、改善公共衛生、加強能源安全、擴大經濟、并為弱勢群體提供流動性的能力。在美國環境保護署的《可持續交通績效測度指引》中，將公交可達性、步行和自行車比例、人均車公里、交通可負擔性等作為主要的績效指標(EPA，2011)，這對我國交通評估工作具有重要的啟示。

　　1.1.2評估轉變趨向

　　為了克服現有i'Tq-di體系“重車輕人、重表輕里、忽視績效”的主要缺陷，亟待以高質量發展內涵為核心構建新的交通評估體系，在評估思路、評估內容、評估方法等方面進行突破(圖2)，以促進交通規劃范式向高質量發展的轉變。(1)評估思路：首先認識到交通目的是“人或物的移動可達”，將評估思路從滿足車輛移動的“機動性”轉到滿足人們接近服務和活動機會的“可達性”，這是利用評估體系推進“以人為本”的交通高質量發展的關鍵。

　　要從交通的服務性出發，關注交通對于經濟、環境和社會的外部效應。(2)評估內容：隨著交通評估的視角從“保暢通”轉向“升品質”，評估對象由單一的機動車交通擴展到多模式、跨尺度的綠色交通，評估內容也從交通系統的運行服務狀況延伸到交通產生的綜合績效①，包括空間塑造、節能減排、公平機會、出行健康乃至幸福感等多個方面。(3)評估方法：評估的技術路線應滿足“目標可傳遞、績效可測度、過程可反饋”的總體要求，可以基于相關數據獲取的條件，具體采用交通模型計算、大數據挖掘以及小樣本行為分析等多種方法，實現對交通發展質量水平的動態監測。

　　1.2面向高質量發展的交通戰略評估體系框架

　　1.2.1面向高質量發展的交通戰略評估體系構建原則

　　交通評估在規劃戰略決策和實施中起著調控交通發展政策和行動方案的“指揮棒”作用，在追求高質量發展的目標導向下，交通評估體系的建構應遵循以下原則：(1)引領性重視交通對城市發展轉型的帶動作用，將交通評估置于支撐城市戰略決策的高度，以縮小現狀績效與目標績效的差距作為指引交通高質量發展的前進方向。武漢在制定2049戰略后，緊接著啟動了綜合交通評估，為下一步協同修編總體規劃和交通規劃提供依據，體現了超前的戰略思維。(2)滾動性為了實現對規劃滾動過程的連續動態評估，要盡量采用一致的規劃評估準則，保持評估指標體系和指標衡量方法的連貫性，從而更加客觀地考察規劃實施效果的變化及其與規劃預期水平的差距，為未來趨勢走向的判斷提供穩健的依據。

　　(3)層遞性以績效指標為統領，建立與高質量發展目標相適應的分級評估指標體系，使之與規劃實施中的各項任務分解相對應。通過這一指標體系，將績效目標實現度與行動任務完成度有所區分地上下關聯起來，既利于理順目標傳遞關系，也利于判別行動措施之間的協同性，從而能更加針對性地評估具體方案的落實情況。(4)溯源性按照“以評促優”的目的，要在根源上找出影響規劃績效的原因和規劃實施中的短板，以形成績效提升的對策工具包。比如，可達性水平下降的問題可能是擁堵致使車速下降引起的，也可能是職住分離使出行距離增大造成的，這需要同時檢討交通、用地兩方面的規劃實施情況，才能判明未來的政策與行動指向。

　　1.2.2面向高質量發展的交通評估體系框架

　　根據上述原則，面向高質量發展的交通評估體系應建立在目標、行動、診判、技術“四大向度”的框架上，其中評估指標體系為評估框架的技術核心。目標、行動向度上下呼應，使得底層落實行動的諸多相關指標與頂層發展目標建立因果邏輯;診判、技術向度則使評估的研判需求與監測方法相對接，通過基于多源異構數據的交通一空間耦合模型技術，將規劃決策和實施評估納入統一、閉環的技術框架(圖4)，為面向高質量發展的交通戰略制定和完善提供持續的技術支撐。針對高質量發展目標，建立以績效指標為基礎的分級指標體系，是新評估體系有別于現有體系的根本特點。

　　一方面，響應戰略意圖的績效目標被逐級分解到各項具體行動指標;另一方面，底層行動指標與規劃落實的部門事權相對應，能夠找到規劃實施中制約交通高質量發展的短板，為下一輪滾動規劃提供績效提升的策略建議。考慮現階段交通發展不充分、不均衡的矛盾，該評估體系更加關注不同人群、不同活動的交通需求，重點評估供給側變化對交通服務水平以及系統整體績效的影響。要對多模式、跨尺度的復雜交通系統進行科學、準確的評估，交通一空間分析模型必須能夠模擬不同情景方案下的績效指標變化，用來解釋已落實的行動對交通高質量發展的貢獻或阻礙，同時也用來判斷政策工具調整對高質量發展的適應性。

　　2武漢市交通戰略評估案例

　　2.1交通評估總體要求

　　武漢市在2049戰略中，提出了建設“活力、高效、綠色、宜居、包容”的國家中心城市愿景。然而，現狀交通系統的品質與未來高質量發展的目標差距明顯.主城擁堵、新城不便、地面交通滿意度低等問題突出。上版規劃提出的“軸向TOD走廊”①策略能否適應長遠的目標要求(武漢市人民政府.2010)，成為關系到新一輪總體規劃和交通規劃戰略方案選擇的關鍵。

　　為此，武漢市啟動了綜合交通系統評估工作②，要求以結構性、前瞻性、引導性為原則，對上版規劃實施效果和未來趨勢演變進行評估，為規劃修編提出方向指引(上海同濟規劃院，2015)。評估層次分為城市(主城區)和區域(都市區和城市圈)兩大尺度，內容涵蓋多模式網絡以及銜接各網絡的客貨樞紐。

　　2.2評估指標體系

　　2.2.1目標解讀與指標分解

　　2049愿景(vision)凝練地表述了武漢社會、經濟、環境等綜合發展的理想狀態;基于武漢的發展特點，符合這一愿景的系統品質被定義為交通發展目標，即“多心暢達、客貨便捷、環保低碳、舒適滿意、選擇多元”。為了衡量上述定性目標的實現度，武漢交通戰略評估選取了5大績效指標，分別是可達性、擁堵指數、出行方式結構、滿意度和環境指數。績效指標向上響應于交通發展目標，向下可逐級分解到反映系統服務水平的二級指標和反映行動落實情況的三級指標，形成目標傳遞、“順藤摸瓜”的分級指標體系。

　　在績效指標中，可達性能綜合反映用地和交通政策的耦合作用(劉冰，等，2017)，如使可達性結合出行方式和擁堵指標，能夠判斷用地布局與交通的合理性;而且可達性對其他績效指標均產生影響，故在武漢交通戰略評估中作為首要關注的指標。二級指標主要描述多模式交通的運行狀態，如道路車速、公交滿載率等，它們受下位諸多行動的共同作用，并直接影響系統績效，在評估中起著承上啟下的作用。三級指標主要描述各系統的建設規模、結構及管理狀況，體現了道路、公交、慢行、樞紐等具體方案落實的結果。通過“績效——運行——建設”的三級指標體系，可以有層次地對TOD走廊方案的實施度及其效果進行全面檢討。

　　2.2.2主要指標量化及其目標值設定

　　武漢各項績效指標都有其合理的閾值范圍，具體量化見表1，二級運行指標、三級建設指標的具體量化。其目標值設定有幾種方法：①已有規劃明確提出的目標要求，②相關規范要求，③對標城市的經驗值。當某些績效指標及其目標值在上版規劃中有所缺失時，需在交通評估指標體系中進行補充，還可以根據城市功能分區設定差異化的目標值。限于篇幅，本文僅就城市尺度的規劃實施評估結果進行分析。

　　2.3規劃實施評估結果

　　2.3.1績效實現度評估

　　(1)可達陛總體水平尚可，公交——小汽車和中心——外圍分異顯著從方式上看，武漢都市區的公交30min可達性水平為50%，盡管總體上達到目標值，但與小汽車60%的水平比較相差了10個百分點，體現了個體機動交通的相對優勢。從空問上看，主城與外圍新城的可達性很不均衡，由內而外遞減的二元分割態勢明顯。特別是主城內軌道沿線地區的公交服務大大改善，可達性較其他地區平均高出5個百分點;新城不僅缺乏軌道交通，而且居住配套滯后、遠距離出行多，使得可達性明顯低于主城。

　　2.3.2規劃實施矛盾解析

　　根據評估，武漢近年來交通投入和網絡規模不斷加大，但績效水平沒有完全達到發展目標。規劃實施中的主要矛盾可歸為三個方面：(1)供給結構性失衡，供需規模之間的不匹配加劇從需求側來看，武漢城市建設用地已突破了2020年規劃目標，尤其是外圍新城用地增量大，但吸納的人口數未及預期;主城的人I=I未降反增，人口密度超出規劃值的20%。而供給側的各項行動完成度總體滯后，且暴露出“重路輕鐵”的重大偏向：快干路和過江橋隧完成60%，軌道交通和常規公交線路的規模僅完成20%。

　　支路的實現度也遠低于快干路，與改善路網結構的要求不相符合。(2)TOD走廊未落實，主城一新城的可達性與路網車速呈現“剪刀差”主城雖然擁堵加劇，但可達性相對較高，形成了與外圍“車速高——可達性低”情形相反的“剪刀差”特征。究其原因，規劃的“多快多軌”方案僅實施了高快速路，沒有軌道支撐的新城TOD模式變相為小汽車導向開發。外圍職住分離產生大量的向心交通.在加大主城負荷的同時又進一步降低了新城遠出行的可達性;主城則因就近活動抵消了擁堵的負作用，使可達性維持了相對優勢。這種與用地擴展相伴生的交通績效下降問題，很大程度上是新城快速軌道、產城融合等措施不到位而致TOD策略落空的結果。

　　2.4規劃情景方案評估與策略指引

　　三大矛盾的深層次根源，是“小汽車導向+圈層板塊擴張”的交通一用地耦合模式。TOD走廊方案的實現度低，引發遠距離小汽車向心出行增長，降低了通行效率、可達性和其他績效水平。為此基于原有TOD方案，規劃評估著重模擬供給側優化措施的效果：以建成主城一新城之間的快軌為前提，調整走廊沿線的用地結構。

　　根據人口疏解力度的大小，具體設定了兩種情景方案：情景方案①以“強中心、多走廊”為特點，主城人口仍有小幅增長，就業崗位在“兩江四岸”核心區的集聚更高，新城中心的層級較低;情景方案②以“多中心、強走廊”為特點，主城人口有一定回落且崗位多心分布，而在外圍集中打造都市區TOD主軸和城市級中心，增加走廊沿線的就業機會。3結論與啟示(1)在我國轉向高質量發展的新階段，建立與之適應的評估體系十分迫切。

　　以關注所有人移動便利的可達性指標替代以車速、飽和度為核心的機動性指標，扭轉了傳統評估“以車為本”、偏重規模的粗放導向和囿于工程技術的狹隘思路，對于面向高質量發展的交通戰略轉型具有方向性作用。在加強規劃評估、促進轉型發展的形勢下，武漢案例對于其他城市建立質量型評估體系，重新審視和調整交通戰略將有所助益。

　　(2)以績效為主線的評估指標體系適合于面向高質量發展的戰略評估，能為交通戰略調整決策提供清晰有力的指引。可達性核心績效指標是用地一交通耦合作用的結果，針對規劃績效不高的問題，需要重點從交通、用地兩大方面來追溯原因。武漢評估揭示出TOD走廊未達預期成效以及快軌建設、產城融合等行動落實缺位的問題，為尋求交通高質量發展的“集約——暢達”模式和路徑奠定了基礎。

　　(3)高質量發展是一攬子行動合力的結果，為了實現安全暢達、高效低碳的交通發展目標，加強供給側結構的優化調整至關重要，而不能條塊分割地考核各項行動的執行情況。武漢規劃實施“重路輕鐵”、“重車輕人”，導致了交通發展不均衡不充分的問題，只有補足軸向骨干公交的“短板”，同步落實新城、主城“走廊TOD”策略的協同行動，才能有效壓縮兩大地區的績效差異水平。

　　交通方向論文范文：EAM系統在城市軌道交通行業的應用

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