摘要:化解重大風險背景下;災害防御能力已成為綜合減災與可持續發展的重要影響因素之一。在災害防御能力的基本定義與特征探討的基礎上;綜合近年來災害防御能力研究和實踐的發展動向;首先闡述了集物理設防、社會設防和人文設防為一體的綜合災害防御能力的內涵;并對物理設防、社會設防和人文設防的內涵與外延進行了分析。然后;梳理了六類災害防御能力的研究與實踐;即基于CAR工具指標體系的災害應急能力評估、基于ISDR的減輕災害風險能力評估、WMO減輕災害能力評估、社區尺度災害防御能力評估、基于階段-資本關聯的災害防御能力評估和基于社會學的災害防御能力評價。最后從三個方面對災害防御能力的評價給出了評述與展望;即災害防御能力評價應將災害風險評價與應急管理評價體系相結合、災害防御能力評價應整合主體-資源-過程三維度指標體系和災害防御能力評價應面向社會可操作的指標體系。

　　關鍵詞:災害防御能力;物理設防;社會設防;人文設防;指標體系;巨災管理;風險融資

　　災害防御能力是一種減緩性及適應能力;包括預防能力、快速反應能力、自救能力和恢復重建能力[1-3];是一種貫穿災前、災中和災后的能力[4-7];它反映的是多種主體如何利用工程、經濟及社會資源進行防災減災;最大限度降低災害尤其是巨災帶來的損失;降低脆弱性和提高恢復力的能力[8-10]。從災前、災中和災后的實踐來看;災害防御能力主要包括三個方面。其一對災害預防能力的高低而言;能否在災前避免或減少災害可能造成的損失至關重要;其二對抵抗災害能力的強弱而言;在災害發生時能否迅速作出反應和科學處置;將災害帶來的損失降到最低尤為重要;其三對災后重建能力的大小而言;能否在災后迅速重建并盡快恢復災前的穩定和繁榮也十分重要[11-12]。

　　在«災害防御能力的基本定義與特征探討»一文中;我們借助風險管理、危機管理和應急管理三個逐步聚焦的核心概念的演變特征;初步分析了災害防御能力與應急管理能力的相關關系與區別;構建了災害防御能力的結構體系與功能體系;并給出了災害防御能力的基本特征[1]。在此基礎上;本文進一步探討綜合災害防御能力的物理、社會和人文設防特征;梳理當前災害防御能力的重要研究與實踐;并給出評述和展望。在當前化解重大風險背景下和應急管理部深化改革的形勢下;本研究對于災害防御能力評估的業務實踐和第三方評估具有重要借鑒意義。

　　1綜合災害防御能力的多維透視

　　1.1綜合災害防御能力的組成

　　綜合災害防御能力已成為影響國家綜合防災減災與可持續發展的重要評價指標;是融災能力的核心體現[13-15]。在“人類世”時代;人類活動已成為影響地球表層系統最為重要的地質營力之一;因此;理解綜合災害防御能力;就必須從系統學的角度出發;科學探究人類社會多維度的凝聚特征[16-17]。從社會-生態系統出發;綜合災害防御力主要包括物理防御能力、社會防御能力和人文防御能力;三者的防御能力主要集中體現為設防水平。物理設防主要是工程性的結構減災和風險防范;社會設防和人文設防則主要是非工程性的功能性減災或風險轉移。某個特定區域的物理設防、社會設防和人文設防在災害系統綜合過程和相互作用下體現為該區域的綜合災害防御能力。有效協同物理設防、社會設防和人文設防能力建設是科學打造“包容性減災能力”的重要著力點;是夯實區域綜合防災減災救災的重要基礎和可持續發展的安全底線。

　　1.2綜合災害防范能力的物理設防透視

　　在物理設防上;我國自1978年改革開放以來經過40多年的快速發展;雖然仍存在明顯的區域差異(主要體現為東西差異);但我國整體國力已經得到了長足的發展;得到了明顯提升[18-19]。因此;我國可根據區域發展和環境本底特征;適當提高各類結構類建設的自然災害物理設防水平。例如;根據最新的地震動參數區劃、臺風風險區劃、洪水風險區劃等;對房屋、道路、管道、機場、港口和倉庫等重要基礎設施提高一級或多級設防水平;尤其是對學校、醫院、房屋等生命線設施需要高度關注物理設防。物理設防水平可以在短期內快速提升;但值得注意的是;物理設防水平的提高;也意味著短期內財力的高額耗費。

　　例如;抗震水平從VII度開始;每提高1級;費用將增加約20%[20]。目前而言;關注物理設防可以從建立高災害風險區的結構性建設紅線和強制性保險制度入手。制定各主要災種的物理設防水平;效仿編制地震烈度圖的方法;全面編制其它主要災種的設防水平圖;劃定結構性建設紅線區;將其納入區域建設的審批要求。同時限制高風險區的結構性建設;制定適合區域發展的高風險區強制性保險;并征收高額保險費。通過立法推進多規合一;制定各級政府本級財政支付綜合災害風險物理設防建設的投入比例。總體而言;雖然我國總體物理設防能力得到了明顯提升;但仍存在明顯的區域差異[21-22]。在物理設防能力建設上;決策者需要高度關注平均設防能力與特殊設防能力的關系。特殊設防能力主要是指特殊時間、特殊地段或特殊災種等的防御能力。平均設防能力提升并非意味著特殊設防能力的提升;相反;特殊設防能力往往形成“木桶效應”;影響著平均設防能力。

　　1.3綜合災害防范能力的社會設防透視

　　在社會設防上;通過動員和鼓勵廣大民眾和各類機構積極參加各類災害保險;大幅提升自然災害保險的覆蓋面。對一些在高風險地區開展生產、房地產開發、居住生活和休閑旅游等活動的個人及企事業單位;可依法依規實施強制性災害保險。以此在全面提升各級政府物理設防水平的同時;全面提高全社會的災害風險防范意識與能力。

　　針對基層社區而言;作為社會設防的基礎單元;其在社會設防建設中的成敗往往具有十分重要的示范和警示意義。對基層社區可采用多元化風險融資手段建立社區災害風險防范基金;用于減災示范社區的建設;提高社區災害風險防范的專業水平。大力促進社區、社工和社會組織的聯合;有效的形成載體、人才和資本的對接;建立“三社聯動”的社區綜合災害風險防御體系;構建強大的社會動員體系;形成資源共享、優勢互補、相互促進的良好局面;加快形成政府與社會之間互聯、互動、互補的災害社會治理新格局。另外;全面整合社區社會慈善資源以及社會救助資源;提高救災資源的使用效率;減少因災致貧的突出問題。除保險外;社會設防建設上還應充分考慮巨災基金、巨災債券和巨災彩票等多元化的金融手段[23]。

　　建立國家巨災應對的金融與財政制度;充分發揮我國社會主義體制機制的優勢;引入市場機制和社會參與;建立國家巨災保險制度;充分發揮信息技術時代社會動員機制的優勢;研發多元化的災害風險融資工具。總體而言;我國總體社會設防能力得到了明顯提升;但仍存在明顯的城鄉差異和區域差異。在社會設防能力建設上;決策者需要高度關注不同區域間的社會設防的協同、聯動和互補;避免形成“破窗效應”影響全局社會設防能力的建設。

　　1.4綜合災害防范能力的人文設防透視

　　在人文設防上;隨著5G時代的到來;防災減災知識和教育在新媒體傳播的渠道和速率上有望進一步提升。通過大力提高防災減災救災的教育水平;特別是廣大民眾的逃生技能和風險防范意識;普及家庭應急用品展覽;開展應急救援綜合演練;大力提升學校、醫院、旅游風景區等人群密集場所應急處置中的自救和互救能力;構筑生命安全防線;全面提高全社會防范各類災害風險的人文設防能力。對我國目前而言;亟需建立國家綜合災害風險防范科技體系與教育體系。

　　其一;可加強國家綜合災害風險防范的科技基礎設施建設;建立防災減災相關的國家實驗室、國家重點實驗室、國家科學研究中心。其二;可加強國家綜合災害風險防范學科體系建設;落實國家總體安全觀;盡快建立并全面打造災害風險科學一級學科;協同有序發展災害科學、應急技術與風險管理學科方向;加強三個方向的人才培養。其三;根據國家發展和現實需要;啟動國家綜合災害風險防范領域的重大科學專項攻關項目;全力促進災害風險前沿技術知識的轉化;建立提高防災減災科普宣傳的長效機制。值得注意的是;當前隨著自媒體的興起和繁榮發展;災害發生后形成“現實場”和“輿論場”;其中“輿論場”的演化目前尚待有效規范和治理;其傳播速率和范圍具有快速復雜碎片化的特征;且一旦偏離事實本質;往往容易影響國家經濟安全、社會穩定及國家形象;因此;必須予以高度重視。

　　2災害防御能力的重要研究與實踐

　　2.1基于CAR工具指標體系的災害應急能力評估

　　美國是世界上第一個進行應急能力評估的國家。在美國;由國會參議院委托聯邦應急管理局(FederalEmergencyManagementAgency;FEMA)和聯邦緊急管理委員會(NationalEmergencyManage￣mentAssociation;NEMA);研究設計的評價聯邦政府及各州應急能力的標準(CapabilityAssessmentforReadiness;CAR);定義了應急管理工作中13項管理職能、209個屬性和1014個指標;并基于此系統對各個州的行動準備與應急管理能力進行科學評估。

　　13項管理職能包括:法律法制與管理體制;危害識別和風險評估;減災措施;資源管理;減災策劃;指揮和控制機制;通信和預警;業務和流程;物流和設施;訓練;演習評估和糾正;公共教育和培訓;以及金融和管理等。209個屬性主要涵蓋的內容包括以下十個方面:其一州法律中確定地方應急管理機構與應急管理責任;其二州立法機構制定關于應急管理信托基金的立法;其三州立法機構支持政府持續性行動的評估;其四州立法機構授予地方應急管理權限;其五州關于應急管理的立法須與«國家環境政策法»和其他環境法一致[24];其六州法律應與«國家歷史遺產保護法»一致[25];其七州法律要使危機舒緩階段的規范與法令實用于全州范圍;其八州法律要與«民權法»一致[26];其九州立法機構制定國家水壩安全計劃評估的所有標準;其十州法律要與«緊急計劃和社區知情法»一致[27]。1014個指標則依據13項管理職能和209個屬性的規定內容而設計。

　　2.2基于ISDR的減輕災害風險能力評估

　　能力需求評估的目的是評估和評價更廣泛的機構或環境/系統內的能力各個方面以及系統內的特定能力的單位和個人評估結構化的分析過程。國際減災戰略(InternationalStrategyforDisasterRe￣duction;ISDR)中減少災害風險需求能力的評估框架是采用聯合國開發計劃署(UnitedNationsDevel￣opmentProgramme;UNDP)分析框架;該框架采用了聯合國國際減災戰略框架(UnitedNationsInterna￣tionalStrategyforDisasterReduction;UNISDR)的五個組成部分要素即體制和法律框架;風險識別與評估;知識管理;降低風險的應用程序和備災和應急管理。

　　其中體制和法律框架主要涵蓋政治承諾、政策、規劃以及法律和監管框架、協調機制和資源的組織機構。風險識別與評估則主要包含了致災因子危險性分析、災害風險評估、災害影響評估;災害風險預警系統;災害風險制圖能力和脆弱性分析。知識管理則主要是指信息管理、通信、教育、研究、培訓和公眾意識。降低風險的應用程序主要有部門計劃、環境、社會和經濟發展規劃、基礎設施、物質和技術措施、考慮重大災害影響;例如土地利用總體規劃、城市與區域發展。備災和應急管理主要包含準備計劃;應急計劃;預警系統和脆弱性評估[28]。

　　2.3WMO減輕災害能力評估

　　世界氣象組織(WorldMeteorologicalOrganiza￣tion;WMO)在預防與減輕自然災害計劃(NaturalDisasterPreventionandMitigationProgramm;ND￣PMP)的基礎上;采用問卷調查式的自評方式;開展了國家尺度的氣象和水文部門減輕災害能力評估。

　　問卷主要涉及四個方面內容:其一是影響該國的災害類型及災害數據庫建設情況。其二是國家的災害相關法制、體制以及氣象和水文部門在防災減災中的作用。其三是國家氣象和水文部門在災害風險防范不同階段的能力評估。其四是國家氣象及水文部門減輕災害風險能力的限制性因素識別及排序。WMO氣象與水文部門減輕災害能力評價指標體系主要具有三個主要特征:第一是災害預防能力評價的主體明確;即主要針對各國的氣象和水文兩個部門。第二是此次評價對象涉及地區廣泛;參與國家數量多。WMO當時的成員國共187個;參與國家尺度減輕災害風險能力調查的國家與地區達到139個;占參與地區占總數的74%。

　　第三是采用二級標度法進行評價;即Yes-No評分法。實際評估得分采用“Yes”的人數與參與總人數的比值;因此;評價結果存在較大的主觀性。值得注意的是;WMO此次評估不包括氣象和水文部門在空氣質量和氣候變化災害風險方面的影響評估。因此;在很大程度上忽略或遺漏了相關防御能力建設[29]。

　　2.4社區尺度災害防御能力評估

　　從災害脆弱性科學(DisasterVulnerabilitySci￣ence)角度來看;災害防御能力是災害風險研究與實踐的重要組成部分[7]。災害防御能力與風險分析的其它要素之間具有線性關系;即;防御能力(Capacity)=風險(Risk)-危險因子(Hazard)-暴露(Exposure)-脆弱性(Vulnerability)。

　　該觀點類似于國際上廣泛應用的災害風險公式:災害風險(Risk)=致災因子(Hazard)×易損性(Vulnerabili￣ty)/防御能力(Capacity)。現有的災害風險研究中多把防御能力融合在脆弱性研究中;這樣容易削弱或忽視防御能力的作用。從災害風險角度開展災害防御能力評價來看;災害防御能力與災害風險其它要素之間存在線性或非線性關系;其顯著影響著風險評估的結果。從社區風險要素的角度出發;Bollin用定量化的環境計劃和工程、社會能力、經濟能力和管理機構能力四類共計23項計量指標[4];對災害防御能力進行了標度;這一評估體系可以科學地評估社區尺度的災害防御能力。

　　2.5基于階段-資本關聯的災害防御能力評估

　　基于階段-資本關聯的災害防御能力評估認為;災害防御的每個特殊的階段都對應相應的資本能力;并以階段-資本矩陣的形式列出了災害恢復能力評價指標體系;其中將階段分為減災(mitigation)、備災(preparedness)、響應(response)和恢復(recovery)四個時段;將資本分為自然資本(physicalcapital)、人力資本(humancapital)、社會資本(socialcapital)和經濟資本(economiccapital)。

　　在評價災害防御能力時;矩陣的第一維度反映的是不同階段進行的減災活動或行動;第二維度反映的是組成要素內涵;社區災害管理活動相關階段的資本構建各種方面或特征能力;第三維度反映的是每一組成要素的具體實際的通用指標或特定指標。其中通用指標是指適用于所有災害階段的指標;譬如教育。特殊指標是指只與災害特定階段有關聯的指標。在四個資本分類中;社會資本和經濟資本適用于所有災害階段;隸屬于通用指標;而自然資本和人力資本則屬于特殊指標[2]。

　　2.6基于社會學的災害防御能力評價

　　美國著名災害脆弱性研究學者SusanCutter從社會學的角度構建了災害防御能力要素的范疇。她認為災害防御能力包括六大要素;即環境緩解能力、社會協調能力、經濟支撐能力、制度適應能力、基礎設施防御能力和社區資本能力六大要素。上述六大要素涵蓋129個具體評價指標。這一指標體系構建了三大指標篩選原則:其一文獻頻度統計法;采用著名作者和機構常用的指標作為評估指標;作者在指標體系后面均列舉佐證文獻作為頻度統計依據;其二災害防御能力指標的可得性;其三災害防御能力指標可量化性。SusanCutter認為災害防御能力指標構建的最重要的理論依據是社區資本理論;這種資本包括:社會資本、金融資本、自然資本、物質資本和人力資本五大資本[3;5;7]。

　　3災害防御能力評價的評述與展望

　　3.1災害防御能力評價應將災害風險評價與應急

　　管理評價體系相結合CAR指標體系主要是基于應急管理能力水平評估;ISDR指標體系主要是面向災害風險的評估框架;只有實現二者的結合才能全面反映災害防御能力的整個要素;即實現災害風險評價與應急管理評價體系結合。另外;盡管CAR指標體系和方法具有值得借鑒的地方;都是同時也存在不足。CAR指標體系按照功能-屬性-指標三級評價體系構建;采用多屬性綜合評價方法;它的最大特點是指標屬性比較多;屬于多屬性描述體系;包括自然災害、公共衛生事件、生產事故和社會安全等各個方面的應急事件;因此它是涵蓋自然災害與非自然災害應急事件評價對象兩個方面。

　　一般來說;屬性是對象的性質與對象之間關系的統稱;對屬性的描述有兩種方法:定性和定量。一類對象往往具有多方面的本質屬性;人們可以根據需要把對象的某一屬性提到首要地位去研究;即人們可以從特定方面、不同的角度去研究某一對象。但是CAR指標大多是定性指標;這種定性指標的量化需要專門的機構參與才能進行;而且CAR工具體系中也未論述具體的應急等級量化方法;更未給出每個指標分級的依據。最后;FEMA的應急能力評估采用簡單的算術統計方法進行多屬性評價也存在不足。

　　3.2災害防御能力評價應整合主體-資源-過程

　　三維度指標體系目前的研究指標設定都是基于防御能力的某個維度進行;即一維度方法。大多數都是從一個維度考慮指標體系的構建;少有從二維度面狀;缺乏從三維方面考慮災害指標體系的構建。因此;亟需發展整合主體要素、資源要素、過程要素的三維度指標體系。從主體要素來看;災害防御能力的主體不僅應包括政府、市場和社會等多個參與方;而且應包括國家級、省級、市級、區級、街道、社區等多個層次;從資源要素來看;災害防御能力應該基于工程措施與非工程措施兩個方面;非工程措施包括社會資源和經濟資源條件;二者是能力形成的基礎條件;從過程要素來看;災害防御能力包括對減災階段、備災階段、防災階段、應急階段和恢復階段。災害防御能力的主體-資源-過程三維模式;可以系統分析災害風險管理的決策過程;以資源要素為基礎;以主體要素為核心;以過程要素為手段;將災害防御能力評價過程程序化和標準化。

　　3.3災害防御能力評價應面向社會可操作的指標體系

　　從應用和實踐的角度來看;災害防御能力評估更應該強調社區的能力評估。現有的災害防御能力評估從不同尺度展開分析;WMO從國家尺度進行了防災與減災的現狀調查與能力評估。FEMA災害應急管理能力評估是基于州際尺度;基于州自身對問卷調查情況進行自評。SusanCutter的災害恢復力評價雖然指標設計是根據社區防災與減災制定;但是其目前的實證分析還是基于縣域尺度。當前國際減災的研究熱點和實踐趨勢是以社區為基礎的災害風險管理。公眾長久居住在一個特定區域內而形成的具有獨特文化認同的社區;是社會組成細胞和基本單位。社區是情感認同和心理認同的生活共同體。社區災害風險管理應側重于災害的預防和控制;通過社區層面的防御;使準備充分的社區成為防御災害的第一道防線;從而大大減少了災害造成的損失。

　　4小結

　　災害防御能力基本定義和特征隨時代發展和社會進步而動態變化;只有符合區域在特定時代發展的災害防御能力評估指標體系才更具有科學意義和現實價值。當前我國災害防御能力的理論研究和業務實踐中要重視聯合國«推動落實2015-2030年仙臺減輕災害風險框架»、應對全球氣候變化多樣性風險、生態文明建設、“一帶一路”建設和可持續發展的內在聯系;有效防控系統性風險;實現除害興利并舉的雙重作用和包容性的韌性重建(InclusionforResilientRecovery);讓災區的明天更美好;讓國家高質量發展的“中國夢”更安全。

　　參考文獻:

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　　相關論文投稿刊物：《自然災害學報》旨在展示我國災害科學的研究成果，促進自然科學與社會科學在災害科學方面的結合。刊登各種自然災害和社會科學在災害科學方面的結合。刊登各種自然災害和發生機理、災害與人類社會的關系及其影響、防災減災系統工程等方面的研究論文。讀者對象為災害學研究工作者、防災減災專業技術人員及相關專業大專院校師生。