作為全國 33 個土地制度改革試點縣之一， 浙江省德清縣承擔了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地 (下稱農(nóng)村建設用地) 入市改革試點任務，探索 了“建設一個統(tǒng)一市場 (城鄉(xiāng)建設用地市場)、 平衡兩種權(quán)利、堅守四條底線”的改革路徑，構(gòu) 建了“一辦法、兩意見、五規(guī)定、十范本”的政 策體系。在全國率先實現(xiàn)了入市第一宗、登記第 一本、抵押第一單。

　　1.入市路徑

　　德清縣認真把握農(nóng)村建設用地入市改革的核 心環(huán)節(jié)，確定 “誰來入市、哪些地入市、怎么入市、錢怎么分”的入市路徑，積極推進改革舉 措的落地生根。

　　(1) 農(nóng)民和農(nóng)民集體主體地位決定“誰來入 市” 農(nóng)村土地制度改革關(guān)系農(nóng)民切身利益， 德清縣在主體設置、程序規(guī)定上把參與權(quán)、選擇 權(quán)、決策權(quán)賦予農(nóng)民和農(nóng)民集體。一是明確入市 主體。在全面完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證 的基礎上，根據(jù)鎮(zhèn) (街道)、村、組三類集體經(jīng) 濟組織的不同形態(tài)和發(fā)育程度，結(jié)合不同區(qū)域， 明確了三類入市主體，建立了“自主入市、委托 入市、合作入市”三種實現(xiàn)形式。

　　鎮(zhèn) (街道) 集 體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司等全資下屬公司或其代理 人實施入市;村集體由村股份經(jīng)濟合作社實施入 市;村民小組可委托村股份經(jīng)濟合作社等代理人 實施入市。鼓勵偏遠欠發(fā)達地區(qū)的集體經(jīng)濟組織 與集中入市區(qū)塊的集體經(jīng)濟組織合作，探索建立 土地股份合作社，資源互補、共同入市、共享 收益。 二 是 落 實 主 體 資 格 。 圍 繞 “ 三 權(quán) 到 人 (戶)、權(quán)跟人 (戶) 走”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革要 求，全縣152個村經(jīng)濟合作社全面完成股改，成 立了村股份經(jīng)濟合作社，對所有經(jīng)營性資產(chǎn)折股 量化到人、發(fā)證到戶，33 萬農(nóng)民成為了股東。

　　村股份經(jīng)濟合作社實行登記賦碼、獨立核算、自 主經(jīng)營、自負盈虧，是農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主 體，是一類特別法人。 三是強化民主決策。為確保入市改革工作的 透明度和公眾參與度，德清縣開展了農(nóng)村土地民 主管理“十村示范、百村共建”活動，將農(nóng)村建 設用地入市等事項納入核心內(nèi)容，建立“三會三 公開”制度，特別是對入市前、中、后涉及的宗 地情況、入市方式、交易形式、起始地價、合同 條款、收益分配等重大事項全程公開、民主管 理。建立農(nóng)村土地民主管理專項考核機制，落實 考核資金獎勵民主管理成效突出村。

　　(2) 多規(guī)合一確定“哪些地入市” 入市 前從現(xiàn)狀看，存量農(nóng)村建設用地布局散亂、利用 粗放。為防止入市形成“村村冒煙、組組點火” 式的“低、散、亂”現(xiàn)象，在規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)門 檻等方面把好準入關(guān)。一是全面調(diào)查，確定存量。根據(jù)衛(wèi)星遙感影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖和歷 年土地利用數(shù)據(jù)庫，結(jié)合圖上作業(yè)、無人機航拍 和實地勘測等手段，開展農(nóng)村建設用地“一村一 梳理，一地一梳理”清查，摸清存量底數(shù)。所有 地塊落實坐標、四至、權(quán)屬，納入國土資源“一 張圖”管理，每一宗地有唯一身份編碼 (相當于 宗地號)，并實行公開公示，讓農(nóng)民知情。

　　二是多規(guī)合一，優(yōu)化布局。結(jié)合全國“多規(guī) 合一”試點工作，對照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng) 建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃套合分 析，分類確定入市途徑。對符合“多規(guī)合一”要 求的，確定了就地入市地塊和面積;對不符合 “多規(guī)合一”要求的，制定了農(nóng)村建設用地異地 調(diào)整規(guī)定，結(jié)合“三改一拆”“五水共治”等行 動，納入異地調(diào)整入市，促進產(chǎn)業(yè)集聚升級。全 面開展土地利用規(guī)劃編制與實施，合理布局農(nóng)村 “生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間，整體推進農(nóng)村全域 土地綜合整治工作。同時，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局和塊狀 經(jīng)濟特色，安排異地調(diào)整入市集中區(qū)塊。

　　三是產(chǎn)業(yè)準入，供需對接。結(jié)合德清“標準 地”管理改革，成立建設用地“議地會”，建立 準入機制，強化入市項目的產(chǎn)業(yè)準入、環(huán)境評 價、畝均投資、畝均稅收等前期審核，提高入市 項目質(zhì)量，一批精品酒店、文化旅游、農(nóng)產(chǎn)品加 工等符合鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村發(fā)展實際的項目相繼落 地。同時，加強農(nóng)村建設用地供需對接，采用國 有建設用地“鉤地”模式，實行異地調(diào)整“先預 約、后復墾、再入市”，接受業(yè)主用地規(guī)模預約 申請，實現(xiàn)“以需求定供給，有復墾必入市”。

　　(3)“五統(tǒng)一”規(guī)范“怎么入市” 堅持市 場配置資源的原則，通過“五統(tǒng)一”構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng) 一的建設用地市場。一是搭建統(tǒng)一的交易平臺。 依托縣公共資源交易中心，增加農(nóng)村建設用地使 用權(quán)交易項目，搭建城鄉(xiāng)建設用地交易平臺，將 全縣農(nóng)村建設用地與國有土地統(tǒng)一納入平臺交 易，實行公告、交易、成交、公示等環(huán)節(jié)一體化 管理。 二是建立統(tǒng)一的地價體系。開展城鄉(xiāng)統(tǒng)一地 價體系研究，完成全縣城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地基準 地價和租金體系，制定農(nóng)村建設用地出讓地價管理規(guī)定和使用權(quán)出讓地價評估方案，規(guī)范農(nóng)村建 設用地地價評估規(guī)則，明確每個地塊必須選擇 2 家以上評估公司評估后確定入市底價。

　　三是制定統(tǒng)一的交易規(guī)則。針對集體經(jīng)濟組 織作為入市主體的特殊性和需求的多樣性，實行 與國有土地交易“大同小異”規(guī)則要求，制定了 農(nóng)村建設用地出讓管理規(guī)定，鼓勵集體經(jīng)濟組織 實施招拍掛的交易形式，已入市土地采用掛牌、 拍賣方式交易的達 92.47%。發(fā)布了合同范本、 入市決議范本等 10 個入市文本，指導集體經(jīng)濟 組織規(guī)范入市。 四是實行統(tǒng)一的登記管理。

　　將農(nóng)村建設用地 納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍，發(fā)放了全國首本農(nóng)村 建設用地 《不動產(chǎn)權(quán)證書》。制定了鼓勵金融機 構(gòu)開展農(nóng)村建設用地使用權(quán)抵押貸款指導意見， 將使用權(quán)列入押品范圍，落實使用權(quán)的抵押權(quán)與 國有土地同等待遇，縣內(nèi)金融機構(gòu)實現(xiàn)了該業(yè)務 的全覆蓋，在全國實施了使用權(quán)抵押貸款第一 單，累計完成使用權(quán)抵押65宗次、1.23億元。 五是實現(xiàn)統(tǒng)一的服務監(jiān)管。在審批監(jiān)管上， 實現(xiàn)了“申請、審批、交易、頒證”全程服務 60 日辦結(jié)。引入“第三方機構(gòu)服務”機制，培 育了一批相關(guān)的中介機構(gòu)。制定了農(nóng)村建設用地 批后監(jiān)管暫行辦法，將其統(tǒng)一納入建設用地批后 監(jiān)管系統(tǒng)，完善開竣工申報、復核驗收等履約監(jiān) 管制度，實行動態(tài)跟蹤管理。截至目前，農(nóng)村建 設用地項目入庫率100%。

　　(4) 差別化落實“錢怎么分”

　　堅持收益 均衡共享原則，建立土地增值收益在國家、集體 和個人之間合理分配的機制，既要體現(xiàn)所有者權(quán) 益，又要體現(xiàn)公平公正，讓農(nóng)民群眾有更多的改 革獲得感。

　　一是測算增值收益平衡新模型。按照 “建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分 配機制，實現(xiàn)土地征收與集體入市之間所獲收益 的大體平衡”的要求，開展土地增值收益測算與 分配研究，認真核算農(nóng)民和農(nóng)民集體在土地征收 中所獲收益，以及國有土地出讓收益分成中用于 農(nóng)民和農(nóng)民集體的比例，采用入市收益“盯住” 征收收益的辦法，測算了平衡模型，確定按29.3～ 30.1%的調(diào)節(jié)金總體征收比例。

　　二是確定調(diào)節(jié)金征收比例新規(guī)定。在實際確 定增值收益調(diào)節(jié)金征收比例時，考慮到若全縣采 用統(tǒng)一比例征收，會因規(guī)劃用途和區(qū)位原因，造 成集體間新的不公平。因此，在綜合考慮工商業(yè) 地價、不同規(guī)劃區(qū)對土地增值影響等因素，確定 按類別、有級差的征收模式，制定了入市土地增 值收益調(diào)節(jié)金征收和使用規(guī)定，實現(xiàn)了入市收益 與農(nóng)轉(zhuǎn)征收的補償收益基本相當。截至目前，全 縣 共 征 收 調(diào) 節(jié) 金 7 424 萬 元 ， 占 入 市 金 額 的 19%。

　　三是落實內(nèi)部收益分配新方式。根據(jù)三類集 體經(jīng)濟組織的不同形態(tài)，制定了入市收益分配管 理規(guī)定，提出了“實物形態(tài)、股權(quán)形態(tài)、現(xiàn)金形 態(tài)”三類分配模式，并將入市收益納入農(nóng)村“三 資”管理。鎮(zhèn) (街道) 集體入市的，收益用于轄 區(qū)農(nóng)村基礎設施建設、民生項目等支出，以實物 形態(tài)落實共享收益。村集體入市的，收益不直接 分配，追加量化農(nóng)戶股權(quán)，年底享受收益現(xiàn)金分 紅。村民小組入市的，收益的10%作為村集體提 留，其余以現(xiàn)金形態(tài)在成員間公平分配。

　　四是開發(fā)資金信息管理新平臺。為解決“資 金流向怎么管”，開發(fā)了“農(nóng)村建設用地入市一 體化信息管理平臺”，實行“成交價款依申請代 收、調(diào)節(jié)金依申報代扣”制度，將資金征繳、分 成、繳庫、支出、監(jiān)管等納入平臺統(tǒng)一管理，實 現(xiàn)財政、國土、農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、代收銀行間信 息共享，加強資金流向監(jiān)管，確保農(nóng)民收益安 全、保值、增值。

　　2.入市成效

　　堅持以改革實效、群眾是否受益來檢驗入市 路徑，初步實現(xiàn)了土地增效、農(nóng)民增收、集體壯 大、產(chǎn)業(yè)升級和基層治理增強的目標。

　　(1) 縣域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場初步形 成 建立完善的市場交易規(guī)則，將全縣農(nóng)村建 設用地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心交易，建立 多方協(xié)同的入市監(jiān)管服務機制，實行與國有建設用地“五個統(tǒng)一”，實現(xiàn)農(nóng)村土地市場從“各自 為政、無序交易”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;權(quán)能完整、統(tǒng)一規(guī) 范”，抵押融資從市場空白轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;縣域金融機 構(gòu)全覆蓋”，在縣域內(nèi)初步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建 設用地市場，營造公平競爭的用地環(huán)境。

　　(2) 群眾的改革獲得感顯著增強 始終把 維護好、發(fā)展好農(nóng)民利益作為出發(fā)點。在入市增 值收益分配上，兼顧入市與土地征收間大體平衡 的同時，更多地增強農(nóng)民改革成果獲得感，農(nóng)民 和集體收益 3.64 億元，惠及農(nóng)民群眾 22 萬余 人。鼓勵偏遠欠發(fā)達的村與集中入市區(qū)塊的村合 作，通過異地調(diào)整入市，達到資源互補、共同入 市、收益共享，實現(xiàn)“強村帶弱村”。

　　(3) 農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展后勁明顯增強 從用地 情況看，解決了小微企業(yè)的用地需求，民間投資 得到激活，一批精品酒店、鄉(xiāng)村民宿和小微企業(yè) 創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)科研企業(yè)等符合農(nóng)村 實際的項目順利推進，替代了原有的磚瓦廠、小 碼頭、小礦山、小化工等落后低效產(chǎn)能和閑置農(nóng) 房，產(chǎn)業(yè)形態(tài)明顯提升。初步測算，僅入市的建 新項目已實現(xiàn)新增投資35億元。

　　(4) 農(nóng)村面貌進一步改善 結(jié)合農(nóng)村全域 土地綜合整治和美麗鄉(xiāng)村建設，關(guān)停了一批 “散、亂、污”企業(yè)，推進了農(nóng)村基礎設施建 設，生產(chǎn)效率進一步提升，環(huán)境進一步改善。已 累計復墾閑置宅基地和低效零散農(nóng)村建設用地 400 多畝，推動了村莊布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型 升級。

　　(5) 農(nóng)村土地自我管理明顯提升 建立 “三會三公開”制度，將建設用地入市、土地征 收、宅基地管理、耕地保護、違法管控等工作納 入民主決策范疇，“民主議地”推動基層治理、 鄉(xiāng)風文明。農(nóng)民群眾主動管理土地多了、違法用 地少了;商量公共事務多了、私下結(jié)怨少了，基 層治理進一步加強。

　　農(nóng)村土地資源論文范例：關(guān)于農(nóng)村集體土地征收有關(guān)問題的探討

　　3.主要亮點

　　在改革試點中，始終堅持邊推進、邊總結(jié)、 邊提煉、邊研究，形成了一系列改革亮點和創(chuàng)新 做法。

　　(1) 在增值收益方面率先明確“按類別、有級差”模式 德清縣確定了調(diào)節(jié)金收取方式， 明確了從16%～48%的差別化征收比例，率先制 定農(nóng)村建設用地入市增值收益調(diào)節(jié)金征收和使用 管理規(guī)定，并參與國家《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用 地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》 的起草。

　　(2) 在收益內(nèi)部分配方面建立“差別化”模 式 在村集體經(jīng)濟組織完成股改的基礎上，率 先在全國制定了農(nóng)村建設用地入市增值收益分配 管理規(guī)定，實行了“鎮(zhèn)集體入市，以實物形式分 配;村集體入市，以追加量化成員股權(quán)形式分 配;村民小組入市，以現(xiàn)金分配”的差別化分配 模式。特別是村集體取得的入市收益，以股權(quán)增 值方式追加量化成員股權(quán)的做法，被省人大制定 的《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》吸納。

　　(3) 在市場規(guī)則方面實行“五統(tǒng)一” 緊緊 圍繞“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”要求，在 全國率先明確“實行統(tǒng)一的交易平臺、統(tǒng)一的地 價體系、統(tǒng)一的交易規(guī)則、統(tǒng)一的登記管理、統(tǒng) 一的服務監(jiān)管”的市場規(guī)則。完成全國入市第一 宗、登記第一本，“五統(tǒng)一”的做法得到肯定。

　　(4) 落實抵押權(quán)能實現(xiàn)第一單、全覆蓋 率 先出臺了鼓勵金融機構(gòu)開展使用權(quán)抵押貸款的意 見，將使用權(quán)列入押品范圍，在全國實施使用權(quán) 抵押貸款第一單。參與了國家《農(nóng)村集體經(jīng)營性 建設用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》 的起 草，舉辦了全國現(xiàn)場會。

　　(5) 在異地調(diào)整入市方面建成規(guī)則體系 在全國率先制定了《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地異 地調(diào)整入市規(guī)定》，特別是針對各集體經(jīng)濟組織 不同需求和區(qū)位差異，允許通過“調(diào)換土地所有 權(quán)自行入市、農(nóng)村建設用地復墾指標交易入市、 集體經(jīng)濟組織之間合作入市、鎮(zhèn)級統(tǒng)籌整體規(guī)劃 統(tǒng)一入市”等多途徑入市。

　　(6) 在入市權(quán)能設置上建立“年租制物 權(quán)” 針對小微企業(yè)用地與資金的制約，特別 是針對農(nóng)民和農(nóng)民集體傾向于不賣地的實際，探 索了農(nóng)村建設用地租賃入市的路徑和制度，建立 了年租制物權(quán)的制度體系。