摘 要：選取四川大熊貓國家公園試點(diǎn)和金寨天馬國家級自然保護(hù)區(qū)為案例點(diǎn)，通過半開放訪談和農(nóng)戶問卷調(diào)查， 從社區(qū)參與的環(huán)節(jié)、途徑和方式等角度分析了兩地社區(qū)參與情況并比較了兩地參與情況的差異。研究發(fā)現(xiàn)參與主要集中 在運(yùn)行與分享環(huán)節(jié)，對監(jiān)督與建設(shè)環(huán)節(jié)雖有所涉及，但參與程度稍低，決策和管理環(huán)境參與程度極低。同時多頭管理是 四川大熊貓國家公園的主要問題，而保護(hù)區(qū)建設(shè)與居民矛盾則是金寨天馬國家級自然保護(hù)區(qū)的主要問題。在此基礎(chǔ)上提 出了建立中央統(tǒng)一管理、完善保護(hù)地社區(qū)共管機(jī)制、加強(qiáng)社區(qū)參與能力建設(shè)、提高社區(qū)發(fā)展公平性等建議。

　　關(guān)鍵詞：國家公園;自然保護(hù)地建設(shè);社區(qū)參與

　　截至2018年，我國共有自然保護(hù)地1.18萬處， 在生物多樣性保護(hù)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善及國家生態(tài)安全維護(hù)方面發(fā)揮了重要作用。2018 年國家公 園進(jìn)行試點(diǎn)工作，國家公園成為加快我國生態(tài)文 明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的的重要舉措。然 而不管是國家公園還是自然保護(hù)區(qū)，其建立和管 理在一定程度上都對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)造成一定影響[1-3] 。

　　為具體了解國家公園與保護(hù)區(qū)社區(qū)參與情況與差 異，本文選取四川大熊貓國家公園及金寨天馬自 然保護(hù)區(qū)作為案例點(diǎn)，通過半開放訪談與農(nóng)戶問卷，對兩地的企業(yè)、政府、農(nóng)戶等參與主體的參 與情況進(jìn)行調(diào)查，期望了解目前兩地社區(qū)參與情 況，從而發(fā)現(xiàn)目前社區(qū)參與存在的問題，并根據(jù) 問題提出具有操作性的意見。

　　1 研究區(qū)概況

　　1.1 大熊貓國家公園試點(diǎn)

　　1.1.1 區(qū)域分布

　　大熊貓國家公園試點(diǎn) (以下簡稱大熊貓國家 公園) 跨川、陜、甘三省，其中四川園區(qū)占地 20 177km2 ，占總面積的 74.36% 擁有自然保護(hù)區(qū)、 森林公園、森工企業(yè)等各類自然保護(hù)區(qū)167個。四 川片區(qū)正式的規(guī)劃在擬定中，面積和區(qū)域范圍會 略作調(diào)整。考慮到大熊貓國家公園范圍較大，本 文選取其范圍內(nèi)的蜂桶寨國家級自然保護(hù)區(qū) (以 下簡稱蜂桶寨) 和夾金山國家森林公園 (以下簡 稱夾金山)開展實(shí)地調(diào)研。

　　1.1.2 管理體制及機(jī)構(gòu)構(gòu)成

　　目前大熊貓國家公園實(shí)行“國家管理局—— 四川省管理局——管理分局”分級管理體制，采 用國家林業(yè)和草原局與省政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以省政 府管理為主的管理方式。四川省管理局下設(shè)置7個 市管理分局，作為其派出機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)生態(tài)修 復(fù)、組織實(shí)施特許經(jīng)營和社會參與等，實(shí)行四川 省管理局與市 (州) 政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以市 (州) 政府管理為主的管理方式。

　　此外在綜合考慮山系、 臨近相似區(qū)域、自然邊界和行政區(qū)劃及相關(guān)機(jī)構(gòu) 職責(zé)情況的基礎(chǔ)上，對保護(hù)地各類機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化 整合，實(shí)現(xiàn)一塊牌子、一個管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理。 國家管理局下設(shè)置社區(qū)發(fā)展處、法律監(jiān)督處、 科研教育處、基礎(chǔ)建設(shè)處、棲息地保護(hù)處5個處。 2019年初四川省7個管理分局已掛牌。其中雅安分 局掛牌于蜂桶寨國家級自然保護(hù)區(qū)管理局，目前 機(jī)構(gòu)、人員、編制等正在落實(shí)中。

　　1.1.3 社區(qū)與居民

　　目前大熊貓國家公園涉及四川省7個市 (州) 19個縣。其中蜂桶寨和夾金山所在的雅安寶興縣 共有5.9萬居民居住，初期規(guī)劃將有86%的面積被 劃入國家公園范圍內(nèi)，其中蜂桶寨約 390km²，夾 金山約1 650km²。區(qū)域內(nèi)原住居民較少，村鎮(zhèn)多集 中于周邊地區(qū)。此外區(qū)域內(nèi)有16個森工企業(yè)和37 個林場，因此如何對這些員工進(jìn)行轉(zhuǎn)型是面對的 重要問題[4] 。

　　1.2 天馬國家級自然保護(hù)區(qū)

　　1.2.1 區(qū)域分布

　　金寨天馬自然保護(hù)區(qū) (簡稱天馬保護(hù)區(qū)) 位 于皖西大別山腹地，鄂、豫、皖三省交界處，包 括天堂寨和馬鬃嶺兩個省級自然保護(hù)區(qū)，窩川、 鮑家窩、九峰尖、康王寨四個國有林區(qū)和天堂寨 鎮(zhèn)集體林林區(qū)。保護(hù)區(qū)總面積28 913.7 hm2 ，核心區(qū)、緩沖區(qū)及實(shí)驗(yàn)區(qū)分別占總面積的20%，28%和 52%。目前保護(hù)區(qū)內(nèi)有1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8個行政村、3個 國有林場 (天堂寨、馬宗嶺、九寨峰)，耕地面積 1 363 hm2 ，林地面積24 935 hm2 。

　　1.2.2 管理體制

　　保護(hù)區(qū)實(shí)行管理局——管理站——管護(hù)點(diǎn) (檢查站) 三級垂直管理體系。管理局下包括辦公 室、計(jì)劃財(cái)務(wù)科、保護(hù)管理科、科技管理科、社 區(qū)教育科等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。天堂寨、馬宗嶺與九寨峰 已設(shè)管理站，天堂寨保護(hù)站負(fù)責(zé)管理工作的運(yùn)轉(zhuǎn) 與區(qū)域環(huán)境與野生動物保護(hù)，接受管理局指導(dǎo)， 保護(hù)站人、財(cái)、物劃歸天堂寨鎮(zhèn)管理。其余管理 站實(shí)際由國有林場、林業(yè)站代管，未形成管理局 與管理站之間垂直統(tǒng)一的管理模式。

　　1.2.3 社區(qū)與居民

　　目前天馬保護(hù)區(qū)共有8個行政村、181個居民 組、4 559戶居民、17 484人居住，每個村設(shè)有村 委會承擔(dān)社區(qū)工作，進(jìn)行宣傳、聽取居民意見、 開展活動等工作。對于保護(hù)區(qū)內(nèi)部的居民，雖然 陸續(xù)采取了遷移補(bǔ)貼的手段，但是目前仍有16 000 多農(nóng)業(yè)人口未遷出[5] 。

　　2 研究區(qū)社區(qū)參與自然保護(hù)地建設(shè)情況分析

　　2019年4月分別對兩地進(jìn)行為期一周的調(diào)研， 共召開座談會7次，村級訪談3次，農(nóng)戶問卷121 份。

　　2.1 大熊貓國家公園社區(qū)參與

　　保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其員工構(gòu)成國家公園保護(hù)、 管理和運(yùn)行工作的參與主體。區(qū)域內(nèi)雖然沒有原 住村民，但周邊居民的生活與國家公園的運(yùn)行、 監(jiān)管等動息息相關(guān)，是部分環(huán)節(jié)的參與主體。下 文將對蜂桶寨和夾金山實(shí)地調(diào)研結(jié)果進(jìn)行介紹。

　　2.1.1 社區(qū)參與環(huán)節(jié)分析

　　①設(shè)立環(huán)節(jié)。大熊貓國家公園是自上而下推 動設(shè)立的，蜂桶寨主要由中央及地方政府主導(dǎo)設(shè) 立，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與居民表示并未參與其中。這是因 為上世紀(jì)80年代初，公眾尚未對自然資源保護(hù)有 足夠的認(rèn)識和理解，政府主導(dǎo)設(shè)立在地方起到示 范作用，對破壞行為起到禁止作用。夾金山林業(yè) 局的設(shè)立由當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位主導(dǎo)組建，當(dāng)?shù)鼐用?也未參與。

　　②建設(shè)環(huán)節(jié)。蜂桶寨啟動了天然林資源保護(hù) 工程、退耕還林試點(diǎn)工程等項(xiàng)目，并積極推進(jìn)集 體林權(quán)制度改革。保護(hù)區(qū)還與世界自然基金會 (WWF)等社會組織合作監(jiān)測大熊貓棲息地、調(diào)查 社區(qū)經(jīng)濟(jì)情況等，與全球環(huán)境基金(GEF)的資助 下幫助居民修建沼氣池。夾金山開展了林下資源 采伐、養(yǎng)殖及生態(tài)旅游等建設(shè)項(xiàng)目。此外保護(hù)區(qū) 周邊的部分居民在不干擾保護(hù)區(qū)的情況下開展了 以農(nóng)家樂、藏家樂為主的旅游接待項(xiàng)目。

　　③運(yùn)行環(huán)節(jié)。保護(hù)區(qū)的運(yùn)行目前主要體現(xiàn)在 生態(tài)旅游與森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，目前保護(hù)區(qū) 主要采用縣政府招商投資、縣國資公司直接投資 以及森工企業(yè)職工投資的方式，相繼建設(shè)了神木 壘、東拉山等景區(qū)以及螞蝗溝、泥巴溝、趕羊溝 和撲雞溝等森林康養(yǎng)基地，為企業(yè)及個人提供了 多種參與運(yùn)行及收益分享的方式。

　　④監(jiān)督環(huán)節(jié)。大熊貓國家公園相關(guān)地方政府 部門嚴(yán)格依據(jù) 《建立國家公園體制總體方案》 實(shí) 施保護(hù)監(jiān)督與科普宣傳工作。目前，蜂桶寨已具 備完整的監(jiān)測指標(biāo)和體系，監(jiān)測工作主要由當(dāng)?shù)?環(huán)保局執(zhí)行。夾金山已進(jìn)行了監(jiān)測的硬件建設(shè)和 調(diào)試，即將正式運(yùn)行。此外，監(jiān)督環(huán)節(jié)重視并鼓 勵當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的參與，截止至2018年，社區(qū)居 民共協(xié)助辦理了44起相關(guān)案件。

　　2.1.2 社區(qū)參與途徑與方式分析

　　①參與決策。根據(jù)訪談與問卷顯示，當(dāng)?shù)厣?區(qū)、居民基本沒有參與大熊貓國家公園的設(shè)立與 決策環(huán)節(jié)。涉及投資建設(shè)項(xiàng)目的情景下，當(dāng)?shù)仄?業(yè)、具有一定投資資源的居民在當(dāng)?shù)卣�府的支�?和鼓勵下具有一定的參與度。大熊貓國家公園建 立之后，各相關(guān)方在建設(shè)項(xiàng)目決策過程中的參與 程度及方式，還需待大熊貓國家公園正式運(yùn)行后 進(jìn)一步確定。

　　②參與管理。現(xiàn)階段大熊貓國家公園內(nèi)生態(tài) 環(huán)境保護(hù)方面的管理工作，主要由國土部門、環(huán) 保部門、林業(yè)部門參與執(zhí)行，周邊村民主要作為 被管理的對象。地方政府、森工和旅游企業(yè)是旅 游產(chǎn)業(yè)的管理主體，主要負(fù)責(zé)規(guī)范企業(yè)建設(shè)和管 理、規(guī)范游客行為等，當(dāng)?shù)鼐用癫粎⑴c旅游項(xiàng)目 的管理。當(dāng)?shù)鼐用駥ΡＷo(hù)區(qū)管理的參與僅限于向 村委會及政府提出自己的意見與建議，社區(qū)居民 基本沒有參與到保護(hù)區(qū)的管理中，也難以保證自 己的意見反饋到相關(guān)部門。

　　③參與分享。目前，自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和運(yùn) 行已對社區(qū)與居民產(chǎn)生一定程度的影響[10-11] 。在參 與分享方面，部分社區(qū)居民和原林場的員工通過 擔(dān)任護(hù)林員、巡視員等相關(guān)工作和進(jìn)入生態(tài)旅游 產(chǎn)業(yè)獲益，原森工企業(yè)的員工也通過與政府、旅 游公司合作進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)，但還有約45.8%的居民 表示保護(hù)區(qū)對他們的生活造成較大的影響，主要 體現(xiàn)為生產(chǎn)活動受限導(dǎo)致種植畜牧業(yè)收益降低、 收入減少、野生動物傷害等。此外還有一部分原 從事旅游產(chǎn)業(yè)的居民表示收入受到一定的沖擊。

　　2.2 安徽天馬國家級自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與

　　2.2.1 社區(qū)參與環(huán)節(jié)分析

　　①設(shè)立環(huán)節(jié)。保護(hù)區(qū)的設(shè)立主要經(jīng)過以下幾 個過程 .1958 年馬宗嶺、天堂寨等國有林場建立。 1982 年，安徽省人民政府批準(zhǔn)建立馬宗嶺省級自然保護(hù)區(qū)，1990 年安徽省人民政府批準(zhǔn)建立天堂 寨省級自然保護(hù)區(qū)。1998 年國務(wù)院批準(zhǔn)組建成安 徽天馬國家級保護(hù)區(qū) (國函 【1998】 68號)，在天 堂寨、馬宗嶺兩個省級自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，新 增鮑家窩、窩川、九峰尖、康王寨四個國有林區(qū) 和天堂寨鎮(zhèn)集體林區(qū)。

　　②建設(shè)環(huán)節(jié)。在政府層面，保護(hù)區(qū)進(jìn)行了生 態(tài)旅游、桃園、漂流及光伏電站等項(xiàng)目建設(shè)。在 企業(yè)層面，天堂寨景區(qū)于2004年交由安徽旅游集 團(tuán)進(jìn)行管理。景區(qū)總計(jì)投入3個億用于防雷預(yù)警裝 置、電車進(jìn)出道路等景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目與生 態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目。景區(qū)擴(kuò)建索道規(guī)劃于2015年通過批 準(zhǔn)，現(xiàn)暫停建設(shè)。在社區(qū)與當(dāng)?shù)鼐用駥用妫�村�?積極參與農(nóng)家樂、旅館、農(nóng)副產(chǎn)品銷售等旅游服 務(wù)，約9%的居民表示自己的收入來源主要依靠旅 游產(chǎn)業(yè)。以千坪村為例，該村 22 戶從事農(nóng)家樂， 平均 3-5 萬/年，此外該村村政府還對農(nóng)家樂面積 規(guī)模、接待收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。

　　③運(yùn)行環(huán)節(jié)。在天馬自然保護(hù)區(qū)的運(yùn)行管理 方面，目前采用部門協(xié)同管理、同時介入的方式， 參與部門包括林業(yè)局、國土局、旅游局、環(huán)保局 等。在政府層面，旅游項(xiàng)目的運(yùn)行主要體現(xiàn)地方 政府及林業(yè)部門在對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及對景區(qū)、 村民旅游項(xiàng)目的管理，包括旅游規(guī)劃方案的實(shí)施、 投資引資、項(xiàng)目審批等。在企業(yè)層面，景區(qū)內(nèi)旅 游公司履行項(xiàng)目申請、建設(shè)、管理、維護(hù)、盈利 等行為。

　　④監(jiān)督環(huán)節(jié)。監(jiān)督工作涉及政府行為、保護(hù) 區(qū)建設(shè)、企業(yè)行為、游客行為等。政府主要依照 保護(hù)條例對保護(hù)區(qū)內(nèi)的活動進(jìn)行監(jiān)督與限制。保 護(hù)區(qū)內(nèi)的護(hù)林、巡護(hù)工作主要由管理站員工負(fù)責(zé)， 部分由周邊居民擔(dān)任。環(huán)保部門對保護(hù)區(qū)使用衛(wèi) 星遙感監(jiān)測技術(shù)，每月監(jiān)測、每年兩次對保護(hù)區(qū) 內(nèi)是否有生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)、核心區(qū)是否有人為活動 等進(jìn)行反饋。對于存在的問題采取“無理由、無 資金、不解釋就追責(zé)”的原則處理。社區(qū)居民可 以通過向村委反映或網(wǎng)站反饋的方式進(jìn)行監(jiān)督。

　　2.2.2 社區(qū)參與途徑與方式分析

　　①參與決策方面。保護(hù)區(qū)的設(shè)立及相關(guān)建設(shè) 項(xiàng)目的決策主要由各級政府主導(dǎo)，保護(hù)區(qū)內(nèi)景區(qū) 的建設(shè)規(guī)劃由保護(hù)區(qū)管理局主導(dǎo)決策，旅游企業(yè) 則在規(guī)劃許可的范圍內(nèi)，主導(dǎo)旅游開發(fā)、經(jīng)營項(xiàng) 目的決策。針對保護(hù)區(qū)的建設(shè)和運(yùn)行，保護(hù)區(qū)主 要采用后期宣傳的方式告知社區(qū)和村民，未參與 前期決策。

　　②參與管理方面。當(dāng)?shù)卣�府、國土部、環(huán)保 部和林業(yè)部是保護(hù)區(qū)管理工作的主體，主要負(fù)責(zé) 管理保護(hù)區(qū)生態(tài)、規(guī)范企業(yè)建設(shè)和管理、規(guī)范游 客行為等。除部分居民以林業(yè)部門職工的身份參與外，當(dāng)?shù)鼐用裰饕�作為被管理的對象。雖然網(wǎng)絡(luò)意 見反饋平臺已經(jīng)開通，但當(dāng)?shù)鼐用裰饕�通過向村委 會及政府提出自己的意見與建議，雖然有42.3%的 居民表示曾向村委會提出意見但大部分居民表示并 不清楚自己的意見是否得到考量。

　　③參與分享方面。保護(hù)區(qū)的發(fā)展在帶來利益的 同時也帶來了損失。首先，保護(hù)區(qū)給予社區(qū)參與分 享更好的生態(tài)環(huán)境的機(jī)會，但同時給居民帶來了野 生動物破壞的損失。其次，保護(hù)區(qū)給社區(qū)提供了旅 游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)分享的機(jī)會。天堂寨景區(qū)除了領(lǐng) 導(dǎo)人從總部分配而來，其余200多個員工都是當(dāng)?shù)?人。但同時也給原本就在旅游行業(yè)的居民與企業(yè)帶 來一定的行業(yè)競爭壓力。最后，給部分居民的生產(chǎn) 生活帶來不便。可利用林地減少、采集種植限制、 非公益林缺乏補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求無法滿足等 都是居民參與保護(hù)區(qū)負(fù)面影響的體現(xiàn)[8-10] 。

　　3 結(jié)論與啟示

　　通過對大熊貓國家公園與天馬保護(hù)區(qū)的區(qū)域概 況與社區(qū)參與情況進(jìn)行分析之后，發(fā)現(xiàn)目前社區(qū)參 與主要存在以下幾點(diǎn)問題與差異：

　　①參與對集中在運(yùn)行與分享方面，對建設(shè)與監(jiān) 督有所涉及，但較少參與設(shè)立、決策與管理環(huán)節(jié)。 其中監(jiān)督環(huán)節(jié)雖然有所涉及，但監(jiān)督主體主要是國 土、環(huán)保等部門與政府，居民主要通過網(wǎng)站進(jìn)行舉 報(bào)，但意見較難達(dá)到。決策與管理則主要由政府與 管理部門進(jìn)行，居民基本沒有參與，這極易導(dǎo)致選 擇的理性缺失。

　　②兩地在管理主體上存在多頭管理、多單位并 存等現(xiàn)象。國土、安全、環(huán)保、旅游等部門都是管 理的主體，由于各部門的管理目標(biāo)存在不同，容易 導(dǎo)致各自為政、低效管理等問題的出現(xiàn)。

　　③兩地重點(diǎn)關(guān)注的社區(qū)參與主體有所不同。大 熊貓國家公園的保護(hù)更注重差異化劃區(qū)與社區(qū)協(xié)調(diào) 發(fā)展，區(qū)域內(nèi)的原住民較少，人與保護(hù)的矛盾較為 舒緩。而天馬保護(hù)區(qū)的保護(hù)更關(guān)注區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán) 境，區(qū)域內(nèi)居民較多，矛盾較為激烈。因此前者的 重點(diǎn)應(yīng)該放在管理部門上，而后者的重點(diǎn)應(yīng)該放在 居民參與上。

　　為此針對兩地的問題，提出以下幾點(diǎn)建議：

　　①堅(jiān)持中央層面的統(tǒng)一管理。針對大熊貓國家 公園管理體制問題，可以在中央之下設(shè)立省級—市 級—縣級管理，實(shí)現(xiàn)垂直管理模式。同時可以整合 不同保護(hù)地，并重新進(jìn)行功能分區(qū)簡化管理機(jī) 構(gòu)[11] 。

　　②實(shí)行社區(qū)共管機(jī)制。政府部門可以通過社區(qū) 共管部門發(fā)布保護(hù)地相關(guān)信息同時了解居民的意 見，確保居民的知情權(quán)，提高居民的信賴度。同時 社區(qū)共管部門可以收集并總結(jié)居民的問題，減輕政 府部門的工作負(fù)擔(dān)，并及時反映居民問題。

　　③加強(qiáng)社區(qū)參與能力建設(shè)。被調(diào)研居民中近 90%的居民處于初中及以下學(xué)歷，總體教育水平較低，難以參與保護(hù)地相關(guān)項(xiàng)目并解決生計(jì)問題。因此要通過知識、觀念與技能三個部分的學(xué)習(xí)，提高居民的參與能力，培養(yǎng)居民自主就業(yè)能力，鼓勵發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)，減輕競爭壓力[12-15] 。

　　經(jīng)濟(jì)師論文范例：西藏畜牧業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展分析

　　④提高社區(qū)發(fā)展的公平性。主要體現(xiàn)在以旅游 發(fā)展為主的利益公平獲得、生態(tài)補(bǔ)償制度的完善和 落實(shí)以及獲取與非政府機(jī)構(gòu)合作社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的機(jī) 會三方面。旅游方面需要探索更多旅游形式，擴(kuò)大 居民參與機(jī)會。生態(tài)補(bǔ)償方面完善非公益林補(bǔ)償機(jī) 制，減少因差別對待造成的補(bǔ)償不平等。在項(xiàng)目發(fā) 展方面應(yīng)拓寬視野通過與外部機(jī)構(gòu)合作的模式，探 索社區(qū)發(fā)展的新方向[16-17] 。

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　　作者：秦添男，賈衛(wèi)國