摘要為促進(jìn)我國(guó)秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)體系完善，從根本上保障秸稈焚燒管理的順利開(kāi)展和綜合利用水平的不斷提高，從國(guó)家法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)3個(gè)層次，系統(tǒng)梳理了對(duì)秸稈焚燒管理和綜合利用相關(guān)內(nèi)容作出明文規(guī)定的法律法規(guī)，分析和歸納了當(dāng)前法律法規(guī)體系存在的問(wèn)題和不足。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)秸稈焚燒管理和綜合利用方面的法律法規(guī)體系已經(jīng)初步建立，但仍存在高位階專門(mén)法缺失、地方性法規(guī)地域特色不足、可操作性不強(qiáng)、非禁燒區(qū)監(jiān)管措施缺失、獎(jiǎng)懲措施力度不足和監(jiān)測(cè)執(zhí)法能力不足6個(gè)方面的主要問(wèn)題。針對(duì)上述存在的問(wèn)題，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，從4個(gè)方面提出完善建議，包括健全法律法規(guī)體系、提高可操作性、強(qiáng)化監(jiān)測(cè)和執(zhí)法以及完善配套體系。

　　關(guān)鍵詞秸稈;焚燒管理;綜合利用;法律法規(guī)

　　我國(guó)秸稈產(chǎn)生量巨大，根據(jù)第二次全國(guó)污染源普查結(jié)果，2017年我國(guó)秸稈年產(chǎn)生量達(dá)8.05億t[1]，而受農(nóng)民生活水平提高、農(nóng)村能源利用結(jié)構(gòu)升級(jí)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等因素的影響，秸稈不再是農(nóng)民日常生活中燃料、飼料、堆肥原料和建筑材料等的重要來(lái)源，秸稈大量剩余。為追求快速方便地處理秸稈，很多農(nóng)戶選擇露天直接焚燒。不能否認(rèn)，直接焚燒是一種經(jīng)濟(jì)便捷的處理方式[2]，產(chǎn)生的高溫還可殺滅秸稈中殘留的病菌和蟲(chóng)卵。

　　農(nóng)作物論文范例：面向農(nóng)作物病蟲(chóng)害領(lǐng)域的命名實(shí)體識(shí)別

　　但是不加控制地大量焚燒是對(duì)生物質(zhì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響，最直接的危害是產(chǎn)生PM2.5、一氧化碳、氮氧化物等空氣污染物[3]，不僅降低能見(jiàn)度，威脅交通安全，還危害公眾健康。此外，露天焚燒秸稈容易引發(fā)連片火災(zāi)，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成威脅。國(guó)家相繼出臺(tái)了大量的政策法規(guī)，旨在推進(jìn)秸稈資源化利用，減少露天焚燒[4]，但實(shí)施效果并不理想[5]。如秸稈綜合利用水平不高，仍以直接還田、青貯或黃貯飼料等初級(jí)利用方式為主，秸稈露天焚燒現(xiàn)象屢禁不止，在東北地區(qū)甚至有加重的趨勢(shì)[6-8]。法律制度的不完善是導(dǎo)致這種情況的一個(gè)重要原因。

　　目前針對(duì)秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)的研究較少。畢于運(yùn)等[9]對(duì)我國(guó)秸稈禁燒管理和綜合利用相關(guān)的國(guó)家法規(guī)做了梳理，提出了修訂意見(jiàn)，但 其研究中未包括對(duì)地方法規(guī)的分析。覃誠(chéng)等[8]則只針對(duì)在全域范圍禁止秸稈露天焚燒的省份，整理了各省發(fā)布的省級(jí)法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件。分析發(fā)現(xiàn)，已有研究缺少對(duì)我國(guó)秸稈焚燒管理和綜合利用不同層級(jí)法律法規(guī)的整體分析，且更多的是對(duì)法律法規(guī)條文的羅列，缺少對(duì)存在問(wèn)題的分析。近年來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)依法治國(guó)，秸稈焚燒管理和綜合利用相關(guān)的法律法規(guī)有了新的修訂和增加。

　　本研究從國(guó)家法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)3個(gè)層次，對(duì)我國(guó)當(dāng)前秸稈焚燒管理和綜合利用的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，分析存在的不足，提出針對(duì)性的完善建議，以期推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)體系健全，為秸稈綜合利用水平的提高和焚燒管理工作的開(kāi)展提供根本保障。

　　1我國(guó)秸稈焚燒管理和綜合利用的法律法規(guī)現(xiàn)狀

　　1.1國(guó)家法律

　　在國(guó)家層面，對(duì)秸稈焚燒管理和綜合利用做出明文規(guī)定的法律共有6部，從保護(hù)環(huán)境、防治污染、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等多個(gè)角度對(duì)秸稈焚燒管理和綜合利用做出了規(guī)定和要求。在各部法律中，《大氣污染防治法》對(duì)秸稈焚燒管理和綜合利用的規(guī)范最為全面。該法強(qiáng)調(diào)了各級(jí)人民政府的主體責(zé)任，規(guī)定了秸稈綜合利用的主要方向、實(shí)施主體，明確了行政處罰權(quán)限，是目前最具有實(shí)施性和可操作性的法律，也是我國(guó)開(kāi)展秸稈禁燒管理和綜合利用執(zhí)法管理最主要的依據(jù)。

　　考慮到部分地區(qū)開(kāi)展秸稈綜合利用確實(shí)存在困難，法律沒(méi)有完全禁止秸稈露天焚燒，而是規(guī)定由省級(jí)人民政府自行劃定禁止露天焚燒秸稈的區(qū)域(以下簡(jiǎn)稱“禁燒區(qū)”)。《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《土壤污染防治法》均有條款要求開(kāi)展秸稈綜合利用。《固體廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)禁止秸稈焚燒的區(qū)域進(jìn)行了規(guī)定。

　　1.2行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章

　　在行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章層面，有《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》和《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》2部法規(guī)對(duì)秸稈禁燒相關(guān)事項(xiàng)做了規(guī)定。《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》基于航空安全的考慮，要求在民用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域禁止焚燒秸稈。《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》是迄今為止我國(guó)唯一發(fā)布過(guò)的一部秸稈禁燒和綜合利用的專門(mén)法規(guī)，在執(zhí)法管理工作中曾發(fā)揮過(guò)重要作用，因?yàn)榕c最新修訂的《大氣污染防治法》存在明顯沖突已被廢止。

　　1.3地方性法規(guī)

　　“大氣污染防治條例”是對(duì)秸稈焚燒管理和綜合利用做出規(guī)制的最主要的地方性法規(guī)。目前我國(guó)31個(gè)省(市、自治區(qū)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)未含港、澳、臺(tái)地區(qū)，下同。)，除四川省外，均制定有名為“大氣污染防治條例”的法規(guī)，四川省僅出臺(tái)了《〈中華人民共和國(guó)大氣污染防治法〉實(shí)施辦法》。

　　各省(市、自治區(qū))對(duì)禁燒區(qū)做了規(guī)定，河北、山西、江蘇、山東、河南、湖北、內(nèi)蒙古、北京、天津、浙江、福建、上海、海南等13個(gè)省(市、自治區(qū))將全部行政區(qū)范圍劃定為禁燒區(qū);吉林、遼寧、黑龍江、安徽、江西、湖南、四川、云南、山西、甘肅、青海、廣西、寧夏、新疆、重慶、貴州等16個(gè)省(市、自治區(qū))份則規(guī)定根據(jù)實(shí)際情況將行政區(qū)部分范圍劃定禁燒區(qū)域;廣東和西藏兩省(自治區(qū))沒(méi)有做出禁止秸稈焚燒的規(guī)定，但廣東省在今年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步做好全面禁止秸稈露天焚燒的通知》(粵環(huán)函[2020]309號(hào))中做出了全面禁止露天秸稈焚燒的要求，只是尚未上升的法律法規(guī)的層級(jí)。

　　除“大氣污染防治條例”外，目前有7個(gè)省(市、自治區(qū))和1個(gè)地級(jí)市相繼出臺(tái)了專門(mén)性地方法規(guī)，對(duì)秸稈焚燒管理和綜合利用的原則、責(zé)任主體、綜合 利用方式、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的義務(wù)、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了更全面、細(xì)致的規(guī)定，具體名稱和頒布時(shí)間，這些專門(mén)性地方法規(guī)以下簡(jiǎn)稱“決定”。

　　除上述兩類地方性法規(guī)外，山東省于2008年出臺(tái)了《山東省農(nóng)村可再生能源條例》，當(dāng)中對(duì)秸稈綜合利用的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，有的省份在秸稈焚燒管理和綜合利用法規(guī)的制定上做出了積極探索，表現(xiàn)在4個(gè)方面。一是提出了聯(lián)合執(zhí)法的理念，如浙江省和上海市提出在禁止秸稈露天焚燒領(lǐng)域開(kāi)展區(qū)域大氣污染聯(lián)合執(zhí)法。

　　二是秸稈綜合利用方式考慮了地域特色和差異，如天津市強(qiáng)調(diào)以粉碎還田為主，河北省則以離田加工利用為主要方向。三是對(duì)秸稈綜合利用方式做了更細(xì)致的說(shuō)明，如河北省單就原料化利用就細(xì)化為農(nóng)業(yè)育苗缽、綠化草毯、土壤改良有機(jī)炭肥、人造板材、包裝材料、工業(yè)用纖維、人造革填充劑和編制工藝品等多種形式。四是詳細(xì)界定了各部門(mén)職責(zé)，如江西省對(duì)環(huán)保、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、能源、工信等13個(gè)相關(guān)部門(mén)的職責(zé)范圍作了約定。各地做出的探索為國(guó)家層面法律建設(shè)也提供了有益的借鑒。

　　2我國(guó)秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)體系存在的問(wèn)題

　　目前，針對(duì)秸稈焚燒管理和綜合利用，由國(guó)家法 律、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)構(gòu)成的法律法規(guī)體系已見(jiàn)雛形，但仍存在一定問(wèn)題。

　　2.1缺少秸稈焚燒管理和綜合利用的高位階專門(mén)法

　　我國(guó)沒(méi)有將秸稈焚燒管理和綜合利用作為單獨(dú)的對(duì)象在立法上進(jìn)行整體考量，自《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》廢止后，未再制定專門(mén)法規(guī)，涉及秸稈焚燒管理和綜合利用的條文分布在多部法律中，導(dǎo)致秸稈焚燒管理和綜合利用主要依托環(huán)境污染治理和航空管理而開(kāi)展，使得執(zhí)法管理工作缺乏系統(tǒng)性和連貫性。高位階專門(mén)法的缺失也造成了地方性法規(guī)一定程度上的混亂，主要表現(xiàn)在2個(gè)方面。

　　一是秸稈的定義不一致。上位法中未對(duì)農(nóng)作物秸稈進(jìn)行界定，僅有吉林省、江西省、嘉興市以及廣西在地方性法規(guī)中對(duì)秸稈的定義進(jìn)行了規(guī)制，但4者各不相同：吉林省和江西省定義秸稈為各類農(nóng)作物在收獲籽實(shí)后的剩余部分，吉林省特別指出玉米穗軸、稻殼、花生殼視同秸稈，江西省則將田邊或水邊荒草納入秸稈范疇，廣西明確農(nóng)作物成熟脫籽后剩余的莖、葉、穗部分為秸稈，而嘉興市規(guī)定僅農(nóng)作物的莖葉視為秸稈。對(duì)秸稈的界定是開(kāi)展秸稈焚燒管理和綜合利用各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，秸稈的定義不統(tǒng)一使得上級(jí)部門(mén)難以用同一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)下級(jí)部門(mén)的工作情況進(jìn)行考核，對(duì)違法行為的界定也會(huì)產(chǎn)生混亂。

　　二是實(shí)施行政處罰的單位不一致。在各省的大氣污染防治條例中，黑龍江、上海、江蘇、安徽等4個(gè)省份規(guī)定為生態(tài)環(huán)境主管部門(mén);河南和海南兩省規(guī)定為農(nóng)業(yè)主管部門(mén);北京和天津市則為城市管理綜合執(zhí)法部門(mén)，但天津市在其出臺(tái)的決定中又規(guī)定其為環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，存在沖突;其他省份未做出統(tǒng)一規(guī)定，由縣級(jí)以上人民政府各自確定。在跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法時(shí)，若不同地區(qū)的執(zhí)法單位不一致，需要進(jìn)行多部門(mén)間的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致聯(lián)合執(zhí)法渠道不通暢。

　　2.2地方性法規(guī)未體現(xiàn)地域特點(diǎn)

　　我國(guó)各省均有秸稈資源分布，但不同地區(qū)秸稈的種類、數(shù)量、分布密度、產(chǎn)生季節(jié)差別較大[10]，具有明顯的地域性特征，加之自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，不同省份，甚至同一省份不同市、縣在秸稈焚燒管理和綜合利用過(guò)程中面臨的實(shí)際問(wèn)題都不盡相同[11]，如南方地區(qū)地形復(fù)雜，耕地較為破碎，秸稈收集難度大，而東北地區(qū)則由于溫度低易導(dǎo)致還田的秸稈腐熟不足，造成后茬作物的根系懸空、燒根并加重病蟲(chóng)害的發(fā)生[12-13]。因此，僅靠國(guó)家層面統(tǒng)一的法律無(wú)法應(yīng)對(duì)不同地區(qū)的具體情況。已出臺(tái)的地方法規(guī)，雖個(gè)別細(xì)節(jié)上有所差別，但整體內(nèi)容大同小異，未能很好地把握和體現(xiàn)各地在秸稈焚燒管理和綜合利用中的差異性，尚不足以應(yīng)對(duì)不同地區(qū)面臨的復(fù)雜情況。

　　2.3法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)

　　從國(guó)家到地方層面，都存在部分法律法規(guī)條文過(guò)于籠統(tǒng)、可操作性不強(qiáng)的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在4個(gè)方面。

　　第一，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)基本只是做出了各地依據(jù)實(shí)際情況劃定禁燒區(qū)的原則性要求，但沒(méi)有給出劃定方法或者指導(dǎo)，這容易導(dǎo)致很多地方不考慮實(shí)際，對(duì)秸稈焚燒“一禁了之”。

　　第二，秸稈綜合利用內(nèi)涵極為豐富，包括肥料化、飼料化、能源化、原料化、基料化5種利用方式，每種利用方式又包含多種具體的技術(shù)模式。單以肥料化利用為例，就有直接還田、堆肥還田、過(guò)腹還田等類型，直接還田又包括翻壓還田、覆蓋還田、高留茬還田等技術(shù)模式[14]。在現(xiàn)行法律法規(guī)中，對(duì)秸稈資源化利用方式只是點(diǎn)名式的羅列，具體技術(shù)的適用地區(qū)、適用秸稈種類、技術(shù)規(guī)范、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容沒(méi)有提及，這可能導(dǎo)致部分秸稈綜合利用項(xiàng)目未達(dá)到應(yīng)有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如多地發(fā)生過(guò)因秸稈還田操作不規(guī)范造成來(lái)年病蟲(chóng)害加重的現(xiàn)象，這些不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目可能領(lǐng)取了財(cái)政補(bǔ)貼，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

　　第三，在各省出臺(tái)的決定中明確規(guī)定了多部門(mén)共同參與秸稈焚燒管理和綜合利用工作，但除江西省外，其余省份并未對(duì)各部門(mén)職責(zé)做出明確約定，在實(shí)踐中易造成部門(mén)職責(zé)交叉與重疊，產(chǎn)生權(quán)利沖突或者權(quán)利真空，使執(zhí)行效果大打折扣[15]。第四，對(duì)法律責(zé)任的界定不夠清晰。在國(guó)家法律和地方性法規(guī)中，對(duì)違法露天焚燒秸稈的處罰一般都是規(guī)定為“處五百元以上二千元以下的罰款”，“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，卻未對(duì)罰款金額的確定標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)成犯罪的判定標(biāo)準(zhǔn)作出說(shuō)明。

　　3完善秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)體系的建議

　　根據(jù)我國(guó)秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)的 現(xiàn)狀，針對(duì)存在的問(wèn)題，對(duì)完善法律法規(guī)體系提出以下建議。

　　3.1健全法律法規(guī)體系

　　第一，出臺(tái)專門(mén)法。秸稈焚燒管理和綜合利用是一項(xiàng)綜合性的復(fù)雜工作，包括收集、貯存、運(yùn)輸、綜合利用、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法等多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)境、交通、財(cái)政等多個(gè)部門(mén)，由于秸稈焚燒大氣污染的擴(kuò)散性，還需開(kāi)展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，因此有必要將秸稈焚燒管理和綜合利用作為一個(gè)系統(tǒng)的立法對(duì)象予以考慮，制定國(guó)家層面的“秸稈焚燒和綜合利用管理法”，并賦予其與《大氣污染防治法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律相同的位階。在該法中明確秸稈焚燒管理和綜合利用的目標(biāo)和主要任務(wù)，界定秸稈定義、行政執(zhí)法主體等基本概念，既統(tǒng)領(lǐng)秸稈焚燒管理和綜合利用執(zhí)法管理工作，也為地方法規(guī)的制定提供指導(dǎo)。

　　第二，修訂秸稈綜合利用的相關(guān)法律。秸稈飼料化、肥料化、能源化利用方式涉及畜禽飼料加工、耕地質(zhì)量保護(hù)、可再生能源利用等方面，建議在《畜牧法》、《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《可再生能源法》等相關(guān)法律的條款中列入相應(yīng)的利用方式，多個(gè)角度進(jìn)行立法，形成合力推進(jìn)秸稈綜合利用。

　　第三，推進(jìn)地方法規(guī)制定。在完善和健全國(guó)家層面法律的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)和督促各個(gè)省份結(jié)合本省的種植制度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、環(huán)境資源情況等，制定秸稈焚燒管理和綜合利用的省級(jí)地方性專門(mén)法規(guī)，已經(jīng)制定的省份則應(yīng)進(jìn)行完善和修訂，增強(qiáng)針對(duì)性。對(duì)有必要的省份，可由省級(jí)人大指導(dǎo)下轄的地級(jí)市編制秸稈焚燒管理和綜合利用的法規(guī)或規(guī)章。

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　　作者：王瑞波1姜茜2*孫煒琳2劉麗萍2