摘要：受公共權力悖論、壓力型體制、傳統行政文化及群眾生活滿意度等諸種因素的影響，基層政府行政遭遇“塔西佗陷阱”。黨的十八大以來，我國社會治理取得重大進展，基層政府行政中“塔西佗陷阱”存量已顯著減少。隨著中國特色社會主義進入新時代，社會公眾對基層政府的行政能力和行政效能提出了更高要求。對此，須通過推進法治政府構建、改革職責同構模式、培育新型行政文化以及積極有效回應民意等路徑，跨越基層政府行政中“塔西佗陷阱”，從而達到基層政府的善政。

　　關鍵詞：基層政府;“塔西佗陷阱”;法治政府;行政權力;行政文化

　　社會科學論文投稿刊物：東北大學學報(社會科學版)始終致力于積極促進我校文法學院、工商管理學院、外國語學院等學院學術水平的不斷提高，推進其他人文社會科學領域如語言學、教育學等方面的學術研究，促進我校學科建設的綜合化，人才素質的完善化。

　　所謂“塔西佗陷阱”，主要是指由于政府公信力的流失而導致公眾對政府及其公務人員、公共政策以及政治制度不信任的一種現象。對于這種現象的描述，最早來自古羅馬著名政論家普布里烏斯•克奈里烏斯•塔西佗的表述。塔西佗在其著作《歷史》中指出：“一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事就同樣會引起人們對他的厭惡。”'1〕他認為，當政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。我國學界較早就關注了政府信任問題，這些研究涉及到了基層政府行政遭遇的公信力流失問題，由此呈現出2個主要方面。

　　首先，表明政府公信力流失問題主要存在于基層政府行政。有不同學者[2-4〕通過對鄉村“信任票”選舉方式的關注、對地方官員的訪談、對取消了農業稅的農民的訪談等，表明基層政府行政遭遇的公信力流失問題。其次，探討基層政府遭遇低信任的影響因素。有不同學者[5'6]從文化心理和制度績效的角度、感知與傾向的角度等，對基層政府遭遇低信任的影響因素作出考察。學界有關基層政府行政遭遇公信力流失問題的研究，為基層政府行政跨越“塔西佗陷阱”的實踐與研究提供了有益參考。

　　黨的十八大以來，隨著社會治理取得重大進展，我國整體政府公信力顯著提升，同時，基層政府行政中“塔西佗陷阱”存量也顯著減少。但隨著中國特色社會主義進入新時代，社會公眾對基層政府的行政能力和行政效能提出了更高的要求。有鑒于此，為了進一步減少我國基層政府行政中“塔西佗陷阱”的存量，有必要深刻剖析其生成邏輯，以問題為導向，進一步探索跨越基層政府行政中“塔西佗陷阱”的路徑。

　　一、基層政府行政中“塔西佗陷阱”存量減少

　　自2005年起，《小康》雜志對“中國信用小康指數”進行調查統計，其中一項重要測評指標就是政府公信力。《小康》雜志在2018年8月發布的“2005-2018年度中國信用小康指數”顯示，十余年來，我國政府公信力指數一直穩步提升，并且，以黨的十八大為時間節點，政府公信力指數呈現明顯變化態勢。黨的十八大以前，政府公信力指數緩慢上升，即從2005年剛過“及格線”的60.5分，到2007年的60.6分，再到2011年的65.0分，6年時間里提高4.5分;黨的十八大以后，政府公信力指數加速上升，2018年達到89.2分，幾年時間里提高了24.2分[7]。

　　由此可以看出，黨的十八大以來，隨著我國社會治理取得重大新進展，我國整體政府公信力得到顯著提升，從而基層政府行政中“塔西佗陷阱”的存量也顯著減少。不過，政府公信力顯著提升并不代表政府信用不再受人關注。事實上，最近幾年，政府信用一直占據公眾關注信用領域的首位[7]，并且，學界認為政府信任還存在明顯的差序格局，即“對中央政府高信任度，對基層政府低信任度*[8]。“中央政策是好的，但是到了地方往往就變了。”過去流傳于百姓嘴上的這句話正是從一個側面描述了黨的十八大以前較多存在的基層政府行政“塔西佗陷阱”現象，也諷刺了一些基層政府干部欺上瞞下、表里不一、說“兩面話”、做“兩面人”的現象。認真貫徹落實中央政策是基層政府樹立公信力的一條重要保障。

　　基層政府若因某種目的，未能達到“令行禁止”的工作狀態，長此以往，便會導致公眾對基層政府形成習慣性的歸責和刻板性的態度，使基層政府行政遭遇“塔西佗陷阱”。由此，也會讓公眾對各級政府的公信力形成差序認識，且把信任感低的對象指向基層政府。近年來，我國不斷加強和創新社會治理，基層政府行政中“塔西佗陷阱”存量顯著減少，但這不代表基層政府行政“塔西佗陷阱”可以從人們研究視野中淡化和消失。在黨的十八大以來國家治理體系和治理能力現代化取得重大成果的基礎上，不斷探索社會治理經驗，進一步減少基層政府行政中“塔西佗陷阱”存量，進一步研究基層政府行政過程中跨越“塔西佗陷阱”的路徑，從而推進基層政府的善政，是當前基層治理仍不能松懈的重要任務。

　　二、基層政府行政中“塔西佗陷阱”的生成邏輯

　　雖然“塔西佗陷阱”是西方政治學中的一個定律，但在中國政治文化環境里也有一定的“塔西佗陷阱”的基礎。為進一步減少新時代基層政府行政中“塔西佗陷阱”的存量，須從基層政府的權力運行、體制結構、傳統行政文化以及經濟生活等方面分析其生成邏輯。

　　(―)公共權力悖論

　　所謂“公共權力悖論”，簡而言之，就是公共權力的異化，其可追溯至新制度經濟學家道格拉斯•C.諾思⑼在研究國家與產權關系時提出的國家悖論：國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。“公共權力悖論”揭示的是，公共權力這只“看得見的手”干預過多，則減弱甚至喪失了維護公共性或公共利益的職能，而淪為權力掌握者追求自身利益最大化的途徑，造成大量的權力尋租和權力腐敗，大大降低了政府的公信力。中國傳統社會結構和人際關系的明顯特征是差序格局，基層政府行政權力運行受其影響，便有陷于“塔西佗陷阱”的可能。

　　首先，會由于公共權力“特殊化”而陷于“塔西佗陷阱”。在社會治理未及深入時，在權力溫床下，某些基層政府干部運用公共權力構建以己為中心的關系網絡，“差序結構”邊緣的人會絞盡腦汁討好、拉攏處于中心位置的人，而“差序結構”中心的人常以“特權者”身份自居，具有優越感，從而“差序結構”邊緣的人和中心的人之間產生“唯命是從、唯上不唯下”的異化現象，使得基層政府及其行政人員與下級、與群眾不再是服務與管理的關系，而是支配命令的關系。

　　其次，會由于公共利益“私人化”而陷于“塔西佗陷阱”。在社會治理未及深入時，“國家利益部門化，部門利益私人化”的現象時有存在，具體表現在：有的基層政府行政人員濫用“三公”經費，有的基層政府部門借口維護公共利益而“搭便車”，有的基層政府行政人員以權謀私、任人唯親，等等。公共權力“特殊化”和公共利益“私人化”都不僅削減了基層政府的權威性和社會動員力，而且降低了基層政府的公信力，最終讓基層政府行政遭遇“塔西佗陷阱”。

　　(二)壓力型體制

　　所謂壓力型體制，是指“一級政治組織(縣、鄉)為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系此概念最初出現于經濟領域，但隨著經濟社會的全面發展，其泛化為一種制度化現象，被運用于各個領域。其包括2個要素：數量化任務分解機制和全方位、多層次的評價體系。—方面，自古以來，中國在中央集權文化下形成較為穩固的“中央一地方”運作關系，下級政府對于上級政府下達的任務必須貫徹落實，需要執行各項具體的政策;另一方面，在層級政府間，上級政府將各項數量化指標或任務分解后往下傳達，最終分配給基層政府來完成，并根據基層政府完成情況進行逐項考核[8]。

　　這種壓力型體制在當今現實生活中仍有所存在，比如過去某些地方存在的計劃生育、招商引資等數量化任務。基層政府為了完成指標或任務，經常會犧牲公眾利益而換取自身的眼前利益，其造成的負面影響在一定時期內必然暴露出來，特別是某些基層政府干部存在的腐敗問題、違紀問題等會暴露無遺，從而引起公眾強烈反應。這樣，公眾會把責任歸咎于基層政府而不是上級政府，基層政府行政中就會遭遇“塔西佗陷阱”。

　　(三)傳統行政文化

　　所謂行政文化，是指“在行政實踐活動基礎上所形成的，直接反映行政活動與行政關系的各種心理現象、道德現象和精神活動狀態”'11(。行政文化直接影響政府的行政管理活動，間接影響政府公信力。文化具有歷史性、傳承性和穩定性等特點，因此不合時宜的、消極負面的傳統行政文化會制約當前先進行政文化的發展，會阻礙群眾與政府的有效溝通交流，會淡化政府為民服務的責任意識。

　　今天，消極負面的行政文化影響于基層政府行政，仍可見于2點。一是官本位思想的負面影響依然存在。在我國古代，單一制的中央集權體制歷史悠久，至高無上的皇權和嚴格的等級觀念深入人心、影響深遠，導致盲目崇拜權威、趨之若2追求權力的現象在今天仍時有存在，這都是官本位思想衍生的扭曲現象。此種現象底下隱藏的扭曲邏輯就是權能帶來利一巨大灰色收入的腐敗，而腐敗正是政府公信力流失的催化劑。

　　二是神秘化政府依然存在。隨著群眾參與政治積極性的高漲，政府信息公開制度也越來越健全，但是群眾和政府在權力結構、政務公開范圍和方式等方面依然處于信息不對稱的狀況，而政務信息的不透明即“神秘化政府”就導致有些群眾始終認為某些公共權力行使者存在“暗箱操作”，從而不信任政府。

　　(四)生活滿意度

　　有學者[12-13(通過對我國一些農業縣的調查，以及對中央、省、縣、鄉鎮、村五級政府威信的調查，不僅發現差序政府信任現象的存在，而且發現，群眾生活滿意度是差序政府信任現象的重要影響因素，且二者間呈正向關系。這里，學者觀察的生活滿意度僅體現在經濟收入方面，而隨著黨的十八大以來精準扶貧、精準脫貧的深入實施，基層群眾生活滿意度在不斷提升的同時，生活滿意度的因素也更加多元。除了經濟收入外，由群眾生活滿意度影響基層政府信任的，還見于2點。

　　一是群眾對基層干部的認可。群眾對基層干部的經濟頭腦和致富本領、做事公道、工作作風及能力等的認可，與基層政府信任有著正向關聯。二是基層社會整體面貌的變化。群眾對基層社會條件如交通出行、農田水利、飲水設施、兒童上學、就醫看病、衛生環境以及文化設施等的認可，與基層政府信任有著正向關聯。筆者通過對云南省6個縣部分基層干部和群眾的訪談發現，黨的十八大以來，人民群眾對基層政府的信任度持續提高，同時也發現，生活滿意度低的群眾對基層政府的信任度會較低。

　　三、基層政府行政過程中跨越“塔西佗陷阱”的路徑

　　習近平同志曾在河南省蘭考縣委常委擴大會議上講到：“古羅馬歷史學家塔西佗提出了一個理論，說當公權力失去公信力時，無論發表什么言論、無論做什么事，社會都會給以負面評價。這就是'塔西佗陷阱’。”'1"(同時，習近平同志認為：“我們當然沒有走到這一步，但存在的問題也不謂不嚴重，必須下大氣力加以解決。如果真的到了那一天，就會危及黨的執政基礎和執政地位。”'14

　　(深刻理解習總書記講話內涵，不僅可以體會到習總書記對政府公信力的憂患意識，也可以領會到習總書記關于政府行政跨越“塔西佗陷阱”的堅定決心。2019年國務院《政府工作報告》也明確要求各級政府“落實全面從嚴治黨要求，勇于自我革命，深入推進簡政放權，加快轉職能、提效能，增強政府公信力和執行力，更好滿足人民對美好生活的新期待”'15(。為了這一目標，基層政府應在黨的十八大以來社會治理取得顯著成就的基礎上，探索跨越“塔西佗陷阱”的現實路徑，力爭進一步減少甚至消除基層政府行政中“塔西佗陷阱”的存量。

　　(一)推進法治政府構建：制約基層公共權力“特殊化”的根本保障

　　推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎是構建法治政府，因為保證政府公信力的首要因素是法律，提升政府公信力的根本途徑是法治建設。黨的十八屆四中全會提出，要全面推進依法治國，建設社會主義法治政府，這就為誠信政府的建設奠定了基礎。基層政府行政之所以陷入“塔西佗陷阱”，根本原因在于沒有正當行使公共權力，沒有樹立正確的權力觀。首先，推進法治政府構建。法治政府是指政府以國家憲法和法律為依據，行使公共權力，履行職責的治理模式。依法行政是政府公信力的生命線。在基層政府行政中，一要堅持依法行政。政府的所有行政活動都要在法律法規的范圍內進行，不然公共權力很容易異化為個人謀私利的工具，導致公共利益被損害，政府公信力流失。二要依法失信問責。防止公共權力異化的首要手段就是問責，要根據失信行為的嚴重程度制定相關法律法規，由群眾監督，依法問責失信行為。

　　其次，推進誠信政府構建。所謂誠信政府，也就是政府的誠信行為。誠信政府能否建成，與政府公信力的高低直接相關。基層政府行政要跨越“塔西佗陷阱”，提高基層政府公信力，就必須做到以下2點。—是增強基層公務人員的法治觀念和責任意識。俗話說，公務人員有信仰，政府才有希望。因此，要加強基層公務人員的思想道德教育，使其內外兼修，起到帶頭作用，真正全心全意為人民服務。二是把基層公務人員的權力關進制度的籠子里。對此，一方面可以加快制定有關誠信政府方面的法律法規，另一方面可通過建立公務人員誠信檔案等手段制約基層公務人員的失信行為[16]，避免公共權力“特殊化”、公共利益“私人化”等現象的發生。

　　(二)改革職責同構模式：破除基層體制弊端的有力武器

　　基層政府職能轉變不到位是導致政府公信力弱化的主要原因。提高政府公信力，要通過加快轉變政府職能來實現[17]。政府職能的轉變包括橫向轉移和縱向調整。所謂橫向轉移，是指政府向社會和市場簡政放權;所謂縱向調整，是指府際間權責關系的調整。我國層級政府間關系的總特征是不同層級的政府在職能、職責和機構設置上的高度統一性，即“職責同構”。簡而言之，就是每一級政府管理的事項基本一致，管理機構呈現“上下對口，左右對齊”'⑻。這就表明，上級政府部門能對下級或“對口”的政府部門進行數量化任務指派和物質化評價問責。此管理模式可以說是壓力型體制運行的支撐條件a。現代國家提供公共服務的數量、質量、能力，與公眾信任之間通常呈正相關關系'⑼。

　　要想改變差序政府信任的現狀，使基層政府行政跨越“塔西佗陷阱”，就必須科學劃分不同層級政府權能，改革職責同構模式。黨的十八屆三中全會提出，要加強中央政府宏觀調控職能，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，這就為中央政府和地方政府職責改革指明了方向，即中央政府增強宏觀調控能力，基層政府提高微觀服務能力。基層政府具有近群眾、知需求、快解決的天然優勢，能使改革發展的成果最快、最多地惠及人民群眾。因此，經過深化改革職責同構模式，能使基層政府從壓力型體制中解放出來，全心全意為人民服務，贏得廣大群眾的信任，從而在行政過程中跨越“塔西佗陷阱”。

　　(三)培育新型行政文化：奠定基層政府行政的文化基礎

　　美國人類學家克萊德-克拉克洪曾說：“一個社會要想從以往的文化中完全解放出來是根本不可想象的，離開文化傳統的基礎而求變、求新，其結果必然招致失敗。”'旳對待傳統文化，是要采取一分為二的態度的。要在去除傳統行政文化糟粕、吸收傳統行政文化精華的基礎上，培育和踐行廉潔公正、以民為本、公開透明的新型行政文化。當新型行政文化深入人心的時候，“塔西佗陷阱”不再有產生的土壤，基層政府公信力的提升便是順理成章之事。首先，轉變政府工作作風，堅持廉潔奉公的行政理念。基層政府行政中的官僚主義、形式主義作風必然坑苦群眾，群眾對基層干部的腐敗行為也會深惡痛絕。因此，基層政府應切實轉變工作作風，提高行政效能。今天，我們可喜地看到，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，“四個全面”正協調推進，我國社會治理水平不斷提升，中央的高壓反腐讓政府干部不敢腐，法治政府的建設讓政府干部不能腐，而廉潔奉公理念的踐行則逐漸實現政府干部不想腐。

　　其次，擴大政務公開范圍，堅持民主公開的行政理念。一方面，封閉保守的傳統思想存在于基層干部的腦海，便使得基層政府行政中往往政務不公開，權力運行不透明，預算使用不科學。2008年5月1日正式實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》，首次以法規形式將政務公開明確為政府的一項職責，有利于實現群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。所以，政府應當及時、主動地發布政務信息，擴大政務信息公開范圍，讓群眾了解政府、監督政府以及為政府出謀劃策，從而提升基層政府公信力。另一方面，長期受傳統高度集中的政治體制的影響，公眾參與政治的意識較淡薄，參與政治的熱情較缺乏，參與政治的能力較不足，由此對基層政府的績效認知有偏差，這也導致基層政府公信力弱。所以，要培養公眾的政治參與意識，調動公眾的政治參與積極性，進一步拉近公眾與基層政府的距離，通過互相交流而使公眾信任基層政府。

　　(四)積極有效回應民意：增強群眾獲得感的關鍵點

　　美國公共管理學者格羅弗•斯塔林指出，政府回應意味著政府對公眾所提要求作出迅速的反應，某些時候，政府回應可以是政府首先主動提出解決問題的方案，甚至是首先確定問題的性質[21]。積極有效回應民意，是基層政府行政跨越“塔西佗陷阱”的基本條件，也是增強基層群眾獲得感的關鍵點。首先，基層政府應當重視群眾的迫切需求。如果政府在制定、實施公共政策時，不考慮甚至忽視廣大群眾的迫切需求，其一定不是一個有治理能力的政府。習近平同志指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”'22(隨著社會主義市場經濟的發展，人民群眾的需要不斷呈現多樣性、豐富性，這就對基層政府行政的奮斗目標提出了更高的要求。所以，基層政府要想滿足群眾的迫切需求，得到群眾的信任，第一步即是及時了解群眾的需求。

　　其次，構建基層政府的第一回應機制。歷史實踐證明，能了解并正確對待社情民意及積極有效回應公眾疑問，往往能使基層政府在與社會的良性互動中提升政府公信力。因此，在基層政府行政中，一要堅持和完善人民代表大會制度，充分發揮人民代表大會制度在吸納、回應民意方面的積極作用。在制定法規和公共政策時，要建立聽政制度、溝通制度、協調制度、監督制度等，最大限度地讓廣大公眾表達需求，使公眾的需求能在政策法規施行范圍內得到第一回應，增強基層群眾的獲得感、安全感、幸福感。二要積極回應社會關切，及時引導公共輿論。互聯網時代的來臨，特別是自媒體的興起，使基層治理成本和代價越來越高，基層政府應當利用現代互聯網技術，就社會關切點第一時間主動地公開相關信息，并正確引導、回應媒體和公眾，在有效的溝通和協調中消解基層政府與公眾的隔閡，提升基層政府公信力。

　　參考文獻

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