1.摘要

　　村莊規(guī)劃是我國國土空間規(guī)劃“三類”體系中的重要組成部分，是各級國土空間規(guī)劃任務(wù)的最終落實，在國土空間范圍內(nèi)各類村莊用地面積占比大，在我國空間治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中占據(jù)基礎(chǔ)性的地位。村莊規(guī)劃要求優(yōu)化土地空間布局，落實生態(tài)保護(hù)紅線和永久性基本農(nóng)田，劃定歷史文化保護(hù)線，明確生態(tài)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)房等各類用地布局，對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和完善國家治理體系具有重要的現(xiàn)實意義。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃論文范例：城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理初探

　　2.地位、深度及作用

　　村莊規(guī)劃是開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、村莊治理的重要工具與手段，它的地位和作用非常重要。在之前的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系當(dāng)中村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃。而在當(dāng)下已經(jīng)逐步形成了總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃的國土空間規(guī)劃體系，進(jìn)入國土空間規(guī)劃新時代。2019年5月中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，意見指出在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃，報上一級政府審批。由此可見，村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。

　　3.編制政策支撐

　　3.1國土空間開發(fā)保護(hù)政策

　　與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系不同的是，國土空間規(guī)劃體系中的村莊規(guī)劃在用地指標(biāo)方面有預(yù)留的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，零星建設(shè)可以申請，比如零星分散的單獨選址建設(shè)設(shè)施、鄉(xiāng)村旅游設(shè)施。另外，在建設(shè)用地規(guī)模不增加、耕地保有量不減少、環(huán)境風(fēng)貌不破壞的情況下用地布局方面也有一定的調(diào)整余地。

　　3.2生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)化及永久基本農(nóng)田布局政策

　　與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系比較，國土空間規(guī)劃中的村莊規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)落實生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田的保護(hù)，要求村莊建設(shè)，在落實生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田和安排村莊建設(shè)邊界時出現(xiàn)沖突，村莊建設(shè)布局應(yīng)盡量避讓生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田;更加強(qiáng)調(diào)永久基本農(nóng)田的整體性、連續(xù)性、穩(wěn)定性，但確定難易避讓的，生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田也可以進(jìn)行局部優(yōu)化調(diào)整，按照維持其整體性、連續(xù)性、穩(wěn)定性和確保數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高、集中連片度高的要求劃為永久基本農(nóng)田。

　　3.3全域綜合整治政策

　　與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系比較，國土空間規(guī)劃中的村莊規(guī)劃強(qiáng)調(diào)村域的綜合整治，以宜林則林、宜耕則耕、宜草則草、宜湖則湖、宜荒則荒的原則進(jìn)行布局引導(dǎo)。通過建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用等政策方式可以獲取用地指標(biāo)，關(guān)于指標(biāo)的使用強(qiáng)調(diào)根據(jù)用地的特點合理安排各類用地的布局，防止片面增加用地指標(biāo)的行為。

　　4.推進(jìn)資源高效復(fù)合利用政策

　　集約節(jié)約用地，建設(shè)空間的布局強(qiáng)調(diào)對存量用地的使用，鼓勵新增建設(shè)用地優(yōu)先保證公益設(shè)施，鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)等用地復(fù)合利用，發(fā)展農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗等產(chǎn)業(yè)。保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，積極探索出租、合作等多種利用方式盤活宅基地及空閑農(nóng)房。

　　4.編制思路

　　4.1以全域統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，以底線思維謀發(fā)展

　　以縣域村莊居民點布局為基礎(chǔ)，確定村莊類型，做好基于空間基礎(chǔ)的差異化分類引導(dǎo)，通過統(tǒng)籌分配用地指標(biāo)等資源要素實現(xiàn)縣域統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)好縣、鎮(zhèn)、村三級國土空間布局以實現(xiàn)聯(lián)動。摸清家底，從村莊規(guī)模、建成區(qū)面積到村莊人口、地理條件和發(fā)展現(xiàn)狀入手，推進(jìn)縣—鎮(zhèn)—村聯(lián)動的基礎(chǔ)條件調(diào)研。

　　4.2以空間數(shù)據(jù)為支撐，確保規(guī)劃順利開展

　　以“三調(diào)”數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步復(fù)合現(xiàn)狀與發(fā)展需求，整合村莊布點規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃等類型的規(guī)劃，充分整合政府相關(guān)部門的數(shù)據(jù)，并利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等手段實現(xiàn)規(guī)劃、土管、地理信息、測繪等專業(yè)有機(jī)融合。

　　4.3以農(nóng)民為主體，提升鄉(xiāng)村活力

　　村莊的主體是農(nóng)民，規(guī)劃編制中堅持“以村民為本”的工作理念，以解決村民的現(xiàn)實矛盾為抓手，以直觀生動的方式與村民探討村莊發(fā)展的實際問題，站在農(nóng)民的角度做規(guī)劃謀發(fā)展，村民充分參與決策，在尊重自然和生態(tài)的基礎(chǔ)上制定符合本村莊的產(chǎn)業(yè)、風(fēng)貌、鄉(xiāng)土文化特色，提升村莊長遠(yuǎn)發(fā)展活力。

　　5.編制流程

　　5.1明確責(zé)任分工

　　自然資源部負(fù)責(zé)加強(qiáng)對各地推進(jìn)“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃工作進(jìn)行指導(dǎo);省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作;市、縣級自然資源主管部門配合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府，主動做好技術(shù)指導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)，開展村莊規(guī)劃知識培訓(xùn)和規(guī)劃師下鄉(xiāng)活動，推動測繪“一村一圖”、自然資源、地質(zhì)調(diào)查等基礎(chǔ)資料工作，并將規(guī)劃成果納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織編制村莊規(guī)劃，引導(dǎo)村民全程參與。

　　5.2工作程序

　　國土空間規(guī)劃基于自然環(huán)境條件和空間地理數(shù)據(jù)，在工作程序方面，分為七步：基礎(chǔ)條件分析評價、現(xiàn)狀調(diào)研、規(guī)劃目標(biāo)及發(fā)展定位確定、規(guī)劃方案編制、村民意見征詢、規(guī)劃論證審查、規(guī)劃上報。

　　5.2.1基礎(chǔ)條件分析評價

　　以“三調(diào)”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，摸清資源利用與環(huán)境質(zhì)量底線，落實村域范圍“三區(qū)三線”。

　　5.2.2現(xiàn)狀調(diào)研

　　(1)資料收集

　　依據(jù)三調(diào)數(shù)據(jù)精準(zhǔn)導(dǎo)出調(diào)研底圖，制定標(biāo)準(zhǔn)化村莊基礎(chǔ)資料調(diào)查表和資料收集清單，向縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門及村黨組織和村民委員會收集材料，充分掌握村域范圍內(nèi)村莊歷史沿革、自然資源狀況、地質(zhì)災(zāi)害、基礎(chǔ)設(shè)施、人口、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)等等基礎(chǔ)資料。

　　(2)現(xiàn)場調(diào)研

　　開展駐村調(diào)研、表單逐戶走訪與實地踏勘相結(jié)合，詳細(xì)了解村莊發(fā)展歷史文化背景、風(fēng)土人情，向村民宣傳相關(guān)政策引導(dǎo)村民積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策表達(dá)訴求，獲取村民支持。

　　(3)村莊發(fā)展現(xiàn)狀分析

　　分析村莊規(guī)模和基礎(chǔ)條件總結(jié)村莊區(qū)位和村民需求，分析村莊發(fā)展過程中的制約因素，理清基礎(chǔ)設(shè)施短板，住房需求和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向總結(jié)問題并為規(guī)劃通過基礎(chǔ)依據(jù)。

　　5.2.3規(guī)劃目標(biāo)及發(fā)展定位確定

　　主要包括發(fā)展定位、村域空間布局、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境、生態(tài)保護(hù)等方面著手，根據(jù)村莊實際發(fā)展定位制定符合本村實際的發(fā)展策略。最主要的是反映村莊的發(fā)展思路和資源統(tǒng)籌，包括定位、目標(biāo)、步驟、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、不確定的應(yīng)對、近遠(yuǎn)期安排。

　　5.2.4規(guī)劃方案編制

　　村莊規(guī)劃編制方案包括核心內(nèi)容和支撐性內(nèi)容，核心內(nèi)容有生態(tài)保護(hù)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，空間布局，設(shè)施配套和環(huán)境提升;支撐性內(nèi)容包括歷史文化、交通等專項，組織形式，政策研究，人才、資金、土地要素的統(tǒng)籌，近遠(yuǎn)期安排。

　　5.2.5村民意見征詢

　　規(guī)劃編制過程中，充分注重村民的主體地位，項目編制全過程聽取村民意愿，根據(jù)規(guī)劃階段公示規(guī)劃階段性成果，接受村民監(jiān)督，獲取村民支持。規(guī)劃文本形成后，組織村民召開“村級評審會”充分聽取村民意見，參與集體決策。規(guī)劃報送審批前，應(yīng)經(jīng)村民會議或者村民代表會議審議，并在村莊內(nèi)公示，確保規(guī)劃符合村民意愿，且愿意主動實施規(guī)劃。

　　5.2.6規(guī)劃論證審查

　　由主管部門組織行業(yè)專家、村民代表組成評審小組，規(guī)劃評審小組對規(guī)劃成果進(jìn)行審查，通過國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺對各類控制性指標(biāo)進(jìn)行復(fù)核，對規(guī)劃成果提出糾正、修改或補充的具體意見。

　　5.2.7規(guī)劃上報

　　規(guī)劃成果通過評審后，根據(jù)評審意見進(jìn)行修改完善，按規(guī)定程序報相關(guān)部門審批。

　　6.對策及建議

　　6.1在縣域?qū)用婕訌?qiáng)居民點體系規(guī)劃

　　在縣域?qū)用孢M(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌，編制居民點體系規(guī)劃，村莊可以分為以下幾類：搬遷撤并類村莊：人口少，條件差，缺少發(fā)展資源和機(jī)遇，生態(tài)脆弱，有自然災(zāi)害，因重大建設(shè)項目需要拆遷的，如高鐵、高速、機(jī)場、濕地公園、水庫、風(fēng)景名勝區(qū)，這類村莊原則不需要編制規(guī)劃，撤并后留下的村需要編制規(guī)劃。特色保護(hù)村莊：包括景區(qū)村景郊村，歷史文化名村和傳統(tǒng)村落，民族村，已經(jīng)投入建設(shè)的精品特色村，有其他特色資源的村莊，村莊規(guī)劃以保護(hù)為主。城郊融合類村莊：一般已經(jīng)成為城區(qū)或鎮(zhèn)區(qū)，交通便利，能夠及時獲得城市的公共服務(wù)。

　　集聚提升類村莊：規(guī)模較大的中心村，有一定的資源，能夠長期存在的村莊。未劃定分類的村莊：暫不做分類，留出足夠的觀察和論證的時間，同時也需要留有一定的規(guī)劃彈性。一個村莊類型確定的順序為：首先判斷是否為搬遷撤并類，其次為城郊融合、特色保護(hù)、集聚提升，最后為不做分類。以此分級分類優(yōu)化主要公共基礎(chǔ)設(shè)施的配置，健全村莊功能，并通過人居環(huán)境的改善和生活品質(zhì)的提高、產(chǎn)業(yè)和消費的聚集，引導(dǎo)人口向中心村、集鎮(zhèn)聚集。對于人口規(guī)模小、地處邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通條件差、地質(zhì)災(zāi)害隱患點，則應(yīng)列入重點搬遷撤并對象。

　　6.2堅持開門編制，充分吸納公眾參與

　　村莊規(guī)劃要被廣大村民理解與接受，并成為國土空間利用中的自覺行為，而充分吸納村民公眾參與是確保村莊規(guī)劃實用性的關(guān)鍵。從規(guī)劃編制方案啟動、基礎(chǔ)資料收集與分析、區(qū)域問題診斷、規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃內(nèi)容確定，直到規(guī)劃的實施監(jiān)督，全過程吸納村民的參與。當(dāng)然，公眾參與并不等同于完全滿足每個村民的意愿，不少村民的訴求多基于自身利益，這就需要平衡取舍。而村兩委和村民理事會在這方面擁有得天獨厚的優(yōu)勢，是實現(xiàn)村莊規(guī)劃公眾參與必不可少的組織保障。

　　6.3強(qiáng)化問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向的結(jié)合

　　村莊規(guī)劃在貫穿體現(xiàn)上位規(guī)劃的各項約束性和指導(dǎo)性指標(biāo)同時，又要解決制約當(dāng)?shù)刈匀毁Y源可持續(xù)利用的現(xiàn)實問題，是一個充分體現(xiàn)問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合的典型規(guī)劃。目標(biāo)導(dǎo)向，在落實上級規(guī)劃的指標(biāo)體系的同時，還要緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，根據(jù)村莊自身的資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，提出村莊自然資源的利用戰(zhàn)略。另外，要建立保護(hù)與建設(shè)并重的層次，處理好保護(hù)與建設(shè)的矛盾，形成多規(guī)合一的矢量底圖，與國土空間規(guī)劃相結(jié)合，體現(xiàn)多樣化、鄉(xiāng)土化、生態(tài)化、特色化、形成適度精致的村莊。

　　6.4加強(qiáng)用途管制的制度建設(shè)

　　村莊規(guī)劃的范圍均屬于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，因地制宜地對村莊規(guī)劃進(jìn)行空間用途分區(qū)，并制定相應(yīng)的用途管制規(guī)則，已成為“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”管制方式的基礎(chǔ)。由于目前大部分村莊規(guī)劃缺乏詳細(xì)的用途管制分區(qū)和針對性制定管制規(guī)則，只是簡單地按生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間三大類提出了原則性的用途管制要求，既缺乏實際管制效力，也不具可操作性。從理論上看，村莊規(guī)劃的用途管制，應(yīng)在“三線三區(qū)”的基礎(chǔ)上細(xì)化。

　　作者：周鵬程