摘要：中國海上風(fēng)能資源豐富，海上風(fēng)電開發(fā)正處于由近海到遠(yuǎn)海、由淺水到深水、由起步到規(guī)模化開發(fā)的關(guān)鍵階段。歐洲是海上風(fēng)電行業(yè)的先驅(qū)和全球最大市場，積累了豐富的海上風(fēng)電發(fā)展經(jīng)驗，對我國海上風(fēng)電發(fā)展具有重要的借鑒價值。為此，本文以歐洲地區(qū)三個主要海上風(fēng)電國家：英國、丹麥和德國為例，首先從規(guī)劃的關(guān)鍵責(zé)任方及其職責(zé)、規(guī)劃流程兩方面對比分析了歐洲海上風(fēng)電的規(guī)劃機(jī)制及其優(yōu)缺點;其次，分析了歐洲為促進(jìn)海上風(fēng)電發(fā)展采取的典型激勵策略，并結(jié)合三個國家的具體情況研究了不同激勵策略的特點和實施經(jīng)驗;最后，結(jié)合歐洲經(jīng)驗和我國國情，從規(guī)劃機(jī)制和激勵策略兩個層面提出了促進(jìn)我國海上風(fēng)電發(fā)展的針對性建議。

　　關(guān)鍵詞：海上風(fēng)電;規(guī)劃機(jī)制;激勵政策;融資機(jī)制;發(fā)展經(jīng)驗

　　0引言

　　海上風(fēng)電在全球范圍內(nèi)都被視為實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型和應(yīng)對氣候變化的關(guān)鍵技術(shù)。自上世紀(jì)九十年代初起步于歐洲，經(jīng)過三十余年的發(fā)展，全球海上風(fēng)電取得了令人矚目的成績。海上風(fēng)電的開發(fā)利用已向全球擴(kuò)展，除傳統(tǒng)的歐洲海上風(fēng)電強國，如英國、德國、丹麥等繼續(xù)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)前進(jìn)外，包括中國、美國、日本等在內(nèi)的新興市場的崛起也為海上風(fēng)電注入了新的發(fā)展動力[1,2。

　　自2013年起全球海上風(fēng)電的復(fù)合年增長率達(dá)到了24%，盡管受到COVID19影響，2020年全球海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)迎來有史以來第二好的一年，全年新增裝機(jī)超過GW，累計裝機(jī)達(dá)到35.GW;歐洲仍是全球最大的海上風(fēng)電市場，英國的海上風(fēng)電累積容量仍居全球首位，達(dá)到10.2GW;但以中國為首的亞太地區(qū)正成為該行業(yè)日益重要的增長區(qū)域，2020年中國海上風(fēng)電新增裝機(jī)達(dá)到3GW，累積容量達(dá)到10GW，超過德國成為全球第二大海上風(fēng)電市場;全球風(fēng)能理事會預(yù)測未來年全球海上風(fēng)電新增裝機(jī)將達(dá)到70.2GW，凸顯了該領(lǐng)域的巨大吸引力和發(fā)展前景。

　　3,4海上風(fēng)電開發(fā)是未來風(fēng)電發(fā)展的重要方向，也是風(fēng)電技術(shù)進(jìn)步的制高點。中國近海風(fēng)能資源豐富，主要集中在東南沿海及其附近島嶼，風(fēng)功率密度均在300W/m以上，近海100m高度內(nèi)，水深5~25m范圍能風(fēng)電資源技術(shù)開發(fā)量約1.億kW，25~50m范圍能約3.2億kW。2020年12月中國政府在氣候雄心峰會上宣布：到2030年，非化石能源占一次能源消費比重將達(dá)到25%左右，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億kW以上[6。“十四五”是實現(xiàn)2030年非化石能源占一次能源消費比重25目標(biāo)的關(guān)鍵期，期間我國海上風(fēng)電仍將繼續(xù)保持快速發(fā)展，成為新能源發(fā)電新的增長極。

　　中國的海上風(fēng)電開發(fā)正處于由近海到遠(yuǎn)海、由淺水到深水、由起步到規(guī)模化開發(fā)的關(guān)鍵階段。歐洲是海上風(fēng)電發(fā)展的先驅(qū)、行業(yè)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，也是全球最大的海上風(fēng)電市場，因此歐洲海上風(fēng)電發(fā)展的經(jīng)驗極具關(guān)注和研究價值。本文以歐洲三個主要海上風(fēng)電國家：英國、丹麥和德國為例，對其風(fēng)電規(guī)劃機(jī)制和激勵策略進(jìn)行了研究，并分析了其發(fā)展經(jīng)驗對我國海上風(fēng)電發(fā)展的啟示。歐洲海上風(fēng)電規(guī)劃機(jī)制分析歐洲海上風(fēng)電規(guī)劃機(jī)制因國家而異，做法不盡相同，下文從關(guān)鍵責(zé)任方及其職責(zé)、規(guī)劃流程兩個方面對英國、丹麥和德國三個國家的海上風(fēng)電規(guī)劃機(jī)制進(jìn)行了總結(jié)分析，從開發(fā)商的角度對比分析各國規(guī)劃機(jī)制的主要優(yōu)缺點。

　　關(guān)鍵責(zé)任方及其職責(zé)開發(fā)商主要負(fù)責(zé)海上風(fēng)電項目的開發(fā)與規(guī)劃工作。開發(fā)商負(fù)責(zé)獲得規(guī)劃許可的關(guān)鍵之一是與利益相關(guān)方正式協(xié)商后，進(jìn)行廣泛的環(huán)境影響評估。評估必須審查項目的壽命，并考慮一系列潛在影響，包括但不限于視覺景觀、噪音、野生動物以及航運航行等。國務(wù)大臣或地方規(guī)劃機(jī)關(guān)將根據(jù)評估、詳細(xì)的項目計劃、利益相關(guān)者的回應(yīng)決定是否給予規(guī)劃許可。[7,8]

　　海底權(quán)利是英國規(guī)劃獨有特點，英國的海底由英國皇家財產(chǎn)局負(fù)責(zé)管理，其職責(zé)之一就是負(fù)責(zé)海底執(zhí)照的招標(biāo)程序，包括：評估海上風(fēng)電最合適的地點，確定競標(biāo)區(qū)域;確定總可用容量;確定單個項目的容量限制;根據(jù)技術(shù)、法律和財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對開發(fā)商進(jìn)行評估;利用開發(fā)商期權(quán)費進(jìn)行投標(biāo);實施項目生物棲息地法規(guī)評估;授予租賃協(xié)議。在征詢利益相關(guān)者和社區(qū)的意見后，英國皇家財產(chǎn)局將確定海底招標(biāo)區(qū)域，以便開發(fā)商獲得海底許可證來建造海上風(fēng)電項目。根據(jù)項目規(guī)模的不同，英國的海上風(fēng)電規(guī)劃遵循兩條截然不同的路線：

　　容量超過100MW的海上風(fēng)電項目：遵循一個獨特的集中規(guī)劃流程——由規(guī)劃督察署領(lǐng)導(dǎo)的國家重大基礎(chǔ)設(shè)施項目(NationallySignificantInfrastructureProjects，NSIP)流程，規(guī)劃決定權(quán)在國務(wù)大臣手中。該流程程序涉及范圍較廣，包括以下各方：規(guī)劃督察署、審查機(jī)構(gòu)、國務(wù)大臣、利益相關(guān)者意見征詢和開發(fā)商。其中，開發(fā)商是流程背后的推動者，負(fù)責(zé)與所有相關(guān)方接觸;規(guī)劃督察署負(fù)責(zé)評估項目技術(shù)計劃以及擬開發(fā)項目對下列各方面的影響;規(guī)劃督察署根據(jù)評估結(jié)果和利益相關(guān)者的回應(yīng)，向國務(wù)大臣提出建議，國務(wù)大臣最終決定是否授予規(guī)劃許可。

　　容量在100MW以下的海上風(fēng)電項目：遵循英國的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃流程，該流程涉及以下各方：地方規(guī)劃機(jī)關(guān)、開發(fā)商和利益相關(guān)者意見咨詢。同樣，開發(fā)商將負(fù)責(zé)推動這個流程，但是規(guī)劃角度非常本地化，而不是全國性的;開發(fā)商負(fù)責(zé)在規(guī)劃過程中正式征詢所有利益相關(guān)者的意見，并聽取他們對發(fā)展項目的意見，采取緩和措施;最終規(guī)劃許可由相關(guān)的地方規(guī)劃機(jī)關(guān)根據(jù)規(guī)劃法規(guī)和《電力法》第36節(jié)審批。

　　海上風(fēng)電潛力與區(qū)域資格預(yù)審在征詢利益相關(guān)者和社區(qū)的意見后，英國皇家財產(chǎn)局將確定海底招標(biāo)區(qū)域，以便開發(fā)商獲得海底許可證來建造海上風(fēng)電項目。除了皇家財產(chǎn)局進(jìn)行的大量分析外，開發(fā)商亦須評估可能的地點，確保開發(fā)項目的合適性。皇家財產(chǎn)局和開發(fā)商的環(huán)境影響評估采用了大量的位置標(biāo)準(zhǔn)，確保在海上風(fēng)電項目開發(fā)過程中遵循環(huán)境規(guī)劃框架。

　　空間規(guī)劃針對之前對主要基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)劃體系的批評(主要是時間和成本)，英國政府為NSIP制定了一個專門的規(guī)劃流程——開發(fā)許可制度，由規(guī)劃督察署負(fù)責(zé)。容量超過100MW的海上風(fēng)電項目須遵循以下規(guī)劃程序：預(yù)申請：開發(fā)商應(yīng)與關(guān)鍵利益相關(guān)者(相關(guān)方、地方政府和社區(qū))溝通，收集國家重大基礎(chǔ)設(shè)施項目申請所需的信息;開發(fā)商的提議必須考慮到關(guān)鍵利益相關(guān)者的回應(yīng)。受理：開發(fā)商正式向規(guī)劃督察署提出國家重大基礎(chǔ)設(shè)施項目申請;該申請中要附上環(huán)境影響評估等所有相關(guān)的環(huán)境報告;規(guī)劃督察署要求地方政府作出書面聲明，說明意見咨詢是否充分，從而評估開發(fā)商是否有效地與關(guān)鍵利益相關(guān)者溝通;規(guī)劃督察署評估文件是否合格，從而確定是否能進(jìn)入下一階段。

　　預(yù)審：有意利益相關(guān)者必須登記才能正式參與規(guī)劃咨詢流程;在此期間會成立一個由主要規(guī)劃成員組成的“審查機(jī)構(gòu)”。審查階段：審查機(jī)構(gòu)審查開發(fā)商提供的證據(jù)和利益相關(guān)者的回復(fù)。建議和決定：審查機(jī)構(gòu)編寫一份報告，向國務(wù)大臣提出最后的規(guī)劃建議;國務(wù)大臣批準(zhǔn)或拒絕簽發(fā)開發(fā)許可證。決定后：開發(fā)商或主要利益相關(guān)者可在周內(nèi)提出任何合法性質(zhì)疑。最終選址海上風(fēng)電項目的最終選址由開發(fā)商根據(jù)皇家財產(chǎn)局提供的投標(biāo)區(qū)域完成。開發(fā)商負(fù)責(zé)取得所有相關(guān)許可、電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和試運行。

　　丹麥能源署(DenmarkEnergyAgency，DEA)是負(fù)責(zé)海上風(fēng)電規(guī)劃和許可的主要行政管理機(jī)構(gòu)。丹麥將風(fēng)電廠遷往海上的主要驅(qū)動因素是陸上站點的土地資源稀缺以及淺水海域(<50m>10m/s)。

　　DEA成立于1997年，目的是讓一個國家主管的中央部門負(fù)責(zé)實施丹麥的可再生能源政策。由于丹麥政府奉行“一站式服務(wù)點”原則，因此DEA是所有許可的統(tǒng)一聯(lián)絡(luò)處負(fù)責(zé)發(fā)放相關(guān)許可證，并負(fù)責(zé)與丹麥自然局、丹麥海事局、丹麥海岸管理局、丹麥文化局、國防部等其他機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)相關(guān)事宜。丹麥海上風(fēng)電規(guī)劃中的容量和時間表是由丹麥的能源政策確定的，而DEA則是適應(yīng)這一進(jìn)程的一站式服務(wù)政府機(jī)構(gòu)。[9,10]丹麥有兩種建立海上風(fēng)電場的程序[9]，即政府招標(biāo)程序和開放式程序，由開發(fā)商選擇遵循哪一個程序。這兩個程序都要求辦理三個許可證：用于開展初步調(diào)查的許可證、用于建立海上風(fēng)力發(fā)電機(jī)的許可證和在一定年限內(nèi)開發(fā)風(fēng)能的許可證以及電力生產(chǎn)許可證，此外還需要進(jìn)行環(huán)境影響評估。

　　政府招標(biāo)程序：DEA宣布了一個特定規(guī)模、特定場地的海上風(fēng)電投標(biāo)項目，其中風(fēng)電場需要建立在一個規(guī)定的地理區(qū)域內(nèi)。丹麥能源署邀請申請人以千瓦時為單位進(jìn)行報價(以固定價格的形式)。在該固定價格下，投標(biāo)人愿意按照規(guī)定的滿負(fù)荷小時數(shù)生產(chǎn)一定數(shù)量的電力。為了以盡可能低的成本建造新的海上風(fēng)電場，丹麥大多數(shù)新的海上風(fēng)電場都是在招標(biāo)程序之后才建造。開放式程序：開發(fā)商將主動建立海上風(fēng)電場。開發(fā)商必須向DEA申請用于在選定區(qū)域內(nèi)開展初步調(diào)查的許可證。所述申請必須包含以下內(nèi)容：項目描述、初步調(diào)查的范圍、風(fēng)機(jī)的尺寸和數(shù)量以及場地的地理信息。在啟動海上風(fēng)電許可程序之前，DEA將在受理申請之前發(fā)起一次對其他政府機(jī)構(gòu)的聽證會，以明確是否存在其他相互沖突的重大公共利益。到目前為止，在這種體制下還沒有完成任何海上項目，但是當(dāng)前近岸風(fēng)電場的發(fā)展遵循這一程序。

　　海上風(fēng)電潛力與區(qū)域資格預(yù)審

　　分為空間規(guī)劃(涉及整體潛在區(qū)域的指定)以及專門項目的項目規(guī)劃。當(dāng)需要尋找新的場地來容納未來由新能源政策推動的海上風(fēng)電場的擴(kuò)建時，將啟動整體場地選擇與規(guī)劃流程。2007年海洋空間規(guī)劃(已于2011年更新)提供了總?cè)萘繛?.2GW的潛在海上區(qū)域。2012年開展了另一項針對近岸風(fēng)電場的空間規(guī)劃工作，結(jié)果規(guī)劃了15個區(qū)域，每個區(qū)域的潛在容量為200MW。自上世紀(jì)80年代以來，已經(jīng)完成了對丹麥整個近海區(qū)域的風(fēng)力資源測繪，這些測繪資料已在規(guī)劃流程中得到了使用。

　　空間規(guī)劃《海洋空間規(guī)劃法》為丹麥海上設(shè)施和海事活動(包括海上風(fēng)電場)的規(guī)劃制定了一個總體框架，并且該法案是對歐盟指令的執(zhí)行。該法案規(guī)定：第一份丹麥海洋空間規(guī)劃必須在2021年月31日前獲得通過，并且該規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由丹麥商業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長部部長進(jìn)行編制。空間規(guī)劃目前暫時由丹麥能源署負(fù)責(zé)實施，空間規(guī)劃涵蓋對丹麥風(fēng)電能力的空間規(guī)劃框架、海上示范和試點項目的推廣以及基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。DEA領(lǐng)導(dǎo)的海上風(fēng)電空間規(guī)劃委員會負(fù)責(zé)根據(jù)其他海上利益和海洋用途找到建立海上風(fēng)電場的適當(dāng)位置。該委員會采用地理信息系統(tǒng)(GIS)進(jìn)行測繪，根據(jù)海上風(fēng)電場的預(yù)期建設(shè)與運營成本，對所有被確定為有用和可用的場地進(jìn)行評估。該委員會非常注重風(fēng)電與輸電的規(guī)劃和協(xié)調(diào)擴(kuò)建方法，以便對社會經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行優(yōu)化。

　　最終選址海上風(fēng)電空間規(guī)劃委員會將與其他海事主管部門和受影響的陸上市政當(dāng)局討論該委員會所建議的地點。在所有公共主管部門同意風(fēng)力發(fā)電機(jī)的確切位置之后，所選定的地點將被提交給公開聽證會以及在適當(dāng)時提交給鄰國。在選定最終地點之前，這可能會導(dǎo)致對計劃進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化。最終地點將被提交給潛在投資者，用于擴(kuò)建海上風(fēng)電場。

　　關(guān)鍵責(zé)任方及其職責(zé)

　　德國聯(lián)邦海洋和水文局(BundesamtfürSeeschifffahrtundHydrographie，BSH)11作為單一責(zé)任點，負(fù)責(zé)海上風(fēng)電規(guī)劃流程和海上風(fēng)電許可的授予。BSH以“場地開發(fā)規(guī)劃”的形式對海上風(fēng)電規(guī)劃進(jìn)行集中規(guī)劃，其中涵蓋海上風(fēng)電區(qū)域的空間和時間分配方面的不同因素：海上風(fēng)力發(fā)電機(jī)區(qū)域和擬招標(biāo)區(qū)域的場地;預(yù)計裝機(jī)容量;擬招標(biāo)場地的時間表和年份，以及擬招標(biāo)的風(fēng)電場開始投入運行的時間表和年份;海上并網(wǎng)、跨境并網(wǎng)以及海上設(shè)施之間潛在并網(wǎng)的路線或廊道;海上并網(wǎng)跨越專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與領(lǐng)海之間邊界的關(guān)口;標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)與規(guī)劃原則。

　　目前，德國海上風(fēng)電規(guī)劃方案已從一個過渡時期(海上風(fēng)電場在2021年至2025年投入運行期間)的有保證并網(wǎng)(保證海上風(fēng)電場2020年之前投入運行)的上網(wǎng)電價補貼計劃演變?yōu)橐粋�中央競標(biāo)模式(海上風(fēng)電場在2026年以后開始投入運行)1214：

　　(1)上網(wǎng)電價補貼模式：海上風(fēng)力規(guī)劃并不是集中進(jìn)行的。由BSH制定的空間海上電網(wǎng)規(guī)劃考慮了海上風(fēng)電規(guī)劃的位置因素。海上并網(wǎng)的時間因素是根據(jù)海上電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃來加以考慮的，該規(guī)劃由四家德國輸電系統(tǒng)運營商制定并且對這些運營商具有約束力。

　　(2)過渡期：為了確保海上風(fēng)電能力的持續(xù)擴(kuò)大并與所規(guī)劃的容量增加保持一致，在兩種競標(biāo)模式之間引入了一個過渡期。在此期間，將考慮使用那些處于高級規(guī)劃階段的風(fēng)電場。海上并網(wǎng)將根據(jù)海上網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行規(guī)劃。

　　(3)中央競標(biāo)模式：中央競標(biāo)模式結(jié)合了海上風(fēng)電規(guī)劃的位置和時間方面的因素。這意味著空間海上電網(wǎng)規(guī)劃和海上網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃將在一個單一的規(guī)劃機(jī)制中進(jìn)行合并。該規(guī)劃機(jī)制將由德國聯(lián)邦海洋和水文局根據(jù)場地開發(fā)規(guī)劃集中制定。場地開發(fā)規(guī)劃是海上風(fēng)電規(guī)劃所有因素中的中央規(guī)劃工具。

　　國家重大基礎(chǔ)設(shè)施項目流程是英國獨有的，提供了簡化的中央規(guī)劃流程，加快了主要海上風(fēng)電開發(fā)項目的規(guī)劃進(jìn)度。在這一流程下，海上風(fēng)電項目能夠根據(jù)國家需要而不是由地方議會來進(jìn)行，這顯著降低了因地方反對意見而導(dǎo)致規(guī)劃被延誤的風(fēng)險。英國成熟的海上風(fēng)電技術(shù)中以及差價合約計劃帶來的大幅降低的電價(從2015年的114英鎊/MWh降至2019年的40英鎊/MWh)都是規(guī)劃流程成功的體現(xiàn)。國家重大基礎(chǔ)設(shè)施項目流程將國務(wù)大臣納入規(guī)劃決策，可能意味著某些規(guī)劃決策的做出是出于政治動機(jī)，而非出于項目本身的價值。此外，由于國家重大基礎(chǔ)設(shè)施項目流程需要開發(fā)商提供大量的計劃才能正式啟動，因此，它是否確實加快了規(guī)劃流程也存在爭論。

　　丹麥能源署目前作為所有許可的“一站式服務(wù)點”，最大限度地簡化繁文縟節(jié)的許可申請程序，所有許可責(zé)任均由丹麥能源署承擔(dān);丹麥能源署在早期階段提供關(guān)于地理位置、時間表、容量需求和潛在支持的明確信息，提高了整個規(guī)劃流程的效率;丹麥能源署將公布初步調(diào)查結(jié)果和許可證草案，為開發(fā)商降低了選址風(fēng)險;除了提供所有必要的支持之外，丹麥能源署保持技術(shù)中立，這為開發(fā)商提供了充分的靈活性來設(shè)計風(fēng)電場(包括海上升壓站和出口電纜)，同時丹麥能源署也為輸電系統(tǒng)運營商提供了有保證的并網(wǎng)，并網(wǎng)將從運營的第一天起就將得到保證。

　　目前海上風(fēng)電的激勵策略多種多樣，歐盟最常見的大型設(shè)施(特別是海上風(fēng)電場)激勵策略主要包括上網(wǎng)電價補貼、溢價補貼、差價合約和競標(biāo)計劃。[1517].1.1上網(wǎng)電價補貼根據(jù)上網(wǎng)電價補貼(Feedintariff，F(xiàn)IT)計劃，可再生能源設(shè)施的運營商每向電網(wǎng)輸送一千瓦時的電力，就可獲得固定的補償。通常情況下，F(xiàn)IT付款是由輸電系統(tǒng)運營商或公用事業(yè)公司通過購買義務(wù)授予的。補償由行政部門根據(jù)政府估計確定，通常因技術(shù)和電廠規(guī)模而異。由于收入流的確定性，F(xiàn)IT計劃為可再生資源投資者提供了高安全級別，從而防范市場風(fēng)險(不受批發(fā)市場價格波動的影響)。

　　中國海上風(fēng)電規(guī)劃機(jī)制和激勵策略

　　3.1規(guī)劃機(jī)制中國海上風(fēng)電的發(fā)展由國家和地方統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃開發(fā)建設(shè)和管理。2016年國家能源局、國家海洋局聯(lián)合印發(fā)了《海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》(國能新能〔2016〕394號)，其中第四條規(guī)定：“國家能源局負(fù)責(zé)全國海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理。各省(自治區(qū)、直轄市)能源主管部門在國家能源局指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本地區(qū)海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理。

　　可再生能源技術(shù)支撐單位做好海上風(fēng)電技術(shù)服務(wù)。”海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理包括海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃、項目核準(zhǔn)、海域海島使用、環(huán)境保護(hù)、施工及運行等環(huán)節(jié)的行政組織管理和技術(shù)質(zhì)量管理。海上風(fēng)電的前期規(guī)劃建設(shè)流程主要包括：海上風(fēng)電規(guī)劃、項目可行性研究、申請項目核準(zhǔn)(參與競爭性配置)、開工前手續(xù)辦理等階段。

　　3.2激勵策略

　　海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的起步和發(fā)展離不開各項有關(guān)激勵政策的引導(dǎo)、政策的有效實施和推動。從2006年國家《可再生能源法》頒布以來，中國的海上風(fēng)電逐步進(jìn)入快速發(fā)展期。根據(jù)激勵策略的不同，中國的海上風(fēng)電基本上可以劃分為如下四個階段：

　　第一階段為2010年之前的啟始階段：海上風(fēng)電發(fā)展處于示范階段，相關(guān)的法規(guī)制度制定出臺，主要法規(guī)政策包括2006年《可再生能源法》、2009年《海上風(fēng)電場工程規(guī)劃工作大綱》;第二階段為2010~2014年：海上風(fēng)電進(jìn)入特許權(quán)招標(biāo)階段，這個時期的主要政策包括2012年發(fā)布的《風(fēng)電發(fā)展“十二五規(guī)劃”》、2014年的《國家發(fā)改委關(guān)于海上風(fēng)電上網(wǎng)電價政策的通知》;第三階段為2014~2018年：海上風(fēng)電處于有補貼的固定上網(wǎng)電價階段，這個階段的主要政策包括2015年發(fā)布的《國家能源局關(guān)于海上風(fēng)電項目進(jìn)展有關(guān)情況的通報》、2016年的《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、2016年《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、以及2017年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案的通知》;第四階段為2019年起的競爭配置階段：

　　根據(jù)2018年月國家能源局下發(fā)的《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》，自2019年起新增核準(zhǔn)海上風(fēng)電項目全面通過競爭方式配置和確定上網(wǎng)電價。2019年月，國家發(fā)展改革委公布《關(guān)于完善風(fēng)電上網(wǎng)電價政策的通知》(發(fā)改價格〔2019〕882號)，進(jìn)一步明確了海上風(fēng)電電價及相關(guān)要求，規(guī)定自2019年起新增核準(zhǔn)海上風(fēng)電項目全面通過競爭方式配置和確定上網(wǎng)電價，標(biāo)志著中國海上風(fēng)電開始邁入競爭配置模式的新階段。

　　按照要求，海上風(fēng)電標(biāo)桿電價改為指導(dǎo)價，并作為該資源區(qū)內(nèi)新核準(zhǔn)項目通過競爭方式確定上網(wǎng)電價的上限。這也是自2014年海上風(fēng)電實行固定上網(wǎng)電價政策后，首次對該產(chǎn)業(yè)的電價確定方式進(jìn)行調(diào)整。有關(guān)的改革在繼續(xù)，到了2020年初，財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》，中國海上風(fēng)電的電價和補貼政策有了較大調(diào)整。新增海上風(fēng)電不再納入中央財政補貼范圍，由地方按照實際情況予以支持。

　　4歐洲經(jīng)驗對中國海上風(fēng)電發(fā)展的借鑒與啟示

　　4.1歐洲經(jīng)驗與啟示總結(jié)

　　歐洲國家在海上風(fēng)電開發(fā)之初就提出了各自國家海上風(fēng)電發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，但卻比較少出臺指導(dǎo)實施的開發(fā)規(guī)劃以及有效的并網(wǎng)規(guī)劃。在進(jìn)入大規(guī)模海上風(fēng)電開發(fā)階段后，規(guī)劃不足的負(fù)面影響日益凸顯，主要體現(xiàn)為：陸上電網(wǎng)容量不足;并網(wǎng)接入點布局不合理;并網(wǎng)工程存在部分重復(fù)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)性不高;電網(wǎng)調(diào)度運行安全可靠性降低;并網(wǎng)工程與選址、環(huán)境保護(hù)、航運等協(xié)調(diào)不足。目前歐洲國家已經(jīng)加強海上風(fēng)電發(fā)展和并網(wǎng)規(guī)劃。

　　英國、德國和丹麥的海上風(fēng)電規(guī)劃機(jī)制發(fā)展經(jīng)驗表明，采取集中規(guī)劃流程和“一站式服務(wù)點”，有助于降低因地方反對意見而導(dǎo)致規(guī)劃被延誤的風(fēng)險，最大限度地消除官僚主義壁壘，為責(zé)任以及數(shù)據(jù)來源建立確定性，還將為海上風(fēng)電集成的網(wǎng)絡(luò)相關(guān)方面提供優(yōu)勢，有助于加快海上風(fēng)電開發(fā)項目規(guī)劃進(jìn)度、降低海上風(fēng)電價格。過去的幾十年里，全球海上風(fēng)力發(fā)電行業(yè)經(jīng)歷了快速的發(fā)展和創(chuàng)新，為更好地將海上風(fēng)電融入市場，歐洲各國的海上風(fēng)電激勵策略隨著時間的推移、技術(shù)的成熟不斷進(jìn)行調(diào)整，其激勵策略已從固定電價(上網(wǎng)電價補貼)轉(zhuǎn)變?yōu)榛�于市場的計�?溢價補貼、差價合約、競標(biāo)計劃)。

　　英國、丹麥和德國三個國家均允許海上風(fēng)力發(fā)電參與批發(fā)市場;英國還允許參與其他一些平衡和適當(dāng)機(jī)制，并尋求推動海上風(fēng)電電力參與其他市場，增加海上風(fēng)力發(fā)電場的收入疊加;德國開發(fā)了直接市場和溢價補貼，提供基于市場的激勵措施——浮動溢價補貼，旨在建立一個更加以市場為導(dǎo)向的制度，扶持能源生產(chǎn)、技術(shù)開發(fā)和可再生技術(shù)的市場整合。目前和未來海上風(fēng)電激勵策略：英國將繼續(xù)鼓勵差價合約這一激勵策略;丹麥目前正從上網(wǎng)電價補貼轉(zhuǎn)變?yōu)椴顑r合約;德國目前為拍賣固定溢價補貼，但相關(guān)決策者認(rèn)為類似英國的固定差價合約不論對項目開發(fā)商還是決策者而言，都是更好的解決方案。

　　中國海上風(fēng)電發(fā)展建議我國已進(jìn)入新能源規(guī)模化發(fā)展階段，海上風(fēng)電是其中的重要領(lǐng)域。但與歐洲相比，我國海上風(fēng)電發(fā)展起步較晚，相關(guān)的配套政策和措施還需要進(jìn)一步完善。根據(jù)歐洲的經(jīng)驗，建議中國海上風(fēng)電需要做好如下幾個方面的加強和完善工作：

　　(1)明確主要機(jī)構(gòu)的責(zé)任。包括政府部門(能源主管和海洋行政主管)、開發(fā)商、電網(wǎng)企業(yè)等，利用集中和統(tǒng)一規(guī)劃的優(yōu)勢，有效促進(jìn)有關(guān)行業(yè)和部門之間的協(xié)同操作，進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌與整體規(guī)劃。可以參考丹麥和德國的經(jīng)驗，組織具有單一責(zé)任點的一站式服務(wù)體系的方法。對于電網(wǎng)的建設(shè)，根據(jù)海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，及早分析和考慮可能的電網(wǎng)阻塞問題，以提出有效的電網(wǎng)補強方案。

　　(2)簡化大型海上風(fēng)力發(fā)電項目的中央規(guī)劃流程，提供充分準(zhǔn)確的位置信息，有關(guān)的開發(fā)時間表，裝機(jī)容量需求等信息。幫助開發(fā)商降低與場地選擇有關(guān)的風(fēng)險。有關(guān)部門可以盡量早地公布初步風(fēng)電資源調(diào)查結(jié)果和有關(guān)許可的草案。規(guī)劃過程中主管部門應(yīng)該保持技術(shù)中立，由開發(fā)商根據(jù)具體情況設(shè)計風(fēng)電場(包括海上升壓站和電纜的選擇等)，這樣有利于實現(xiàn)有關(guān)技術(shù)的最優(yōu)選擇。

　　(3)從分散并網(wǎng)向統(tǒng)一規(guī)劃、集中并網(wǎng)方向發(fā)展。由于法規(guī)政策對海上風(fēng)電場并網(wǎng)工程投資主體規(guī)定的變化，德國海上風(fēng)電并網(wǎng)方案由原先的各風(fēng)電場分散并網(wǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐燥L(fēng)電場群為單位的集中并網(wǎng)模式。并網(wǎng)工程統(tǒng)一規(guī)劃、集中并網(wǎng)，既可以有助與先進(jìn)技術(shù)的采用，降低項目的工程成本，又可提高電網(wǎng)對并網(wǎng)海上風(fēng)電機(jī)組的控制能力，經(jīng)濟(jì)、技術(shù)性優(yōu)勢明顯。

　　(4)明確規(guī)劃指引，統(tǒng)籌海上輸電系統(tǒng)建設(shè)。目前我國負(fù)荷中心的輸電通道資源普遍較為緊張，沿海區(qū)域遠(yuǎn)景目標(biāo)網(wǎng)架還沒有充分考慮大規(guī)模海上風(fēng)電發(fā)展對電網(wǎng)的影響。應(yīng)及早研究明確發(fā)展規(guī)劃，避免陸上輸電通道工程滯后于海上風(fēng)電場投產(chǎn)進(jìn)度，應(yīng)從國家能源總體規(guī)劃的高度實施海上風(fēng)電輸電系統(tǒng)規(guī)劃和建設(shè)，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費。

　　(5)建立健全并利用好電力市場體系。相比于歐洲開展的拍賣、差價合約等機(jī)制，中國的電力市場機(jī)制仍存在不足，需要加快完善可再生能源電力消納、電力市場化交易等機(jī)制，理順海上風(fēng)電等新能源電力參與電力市場化交易的機(jī)制;建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的電力市場交易技術(shù)支持系統(tǒng)，積極培育合格市場主體，完善交易機(jī)制，豐富交易品種;充分利用市場機(jī)制降低隱形成本，這些方面可以借鑒英國等歐洲國家的做法進(jìn)行有關(guān)的嘗試和探索。

　　(6)開展有關(guān)主管部門的能力建設(shè)。與陸上風(fēng)電相比，海上風(fēng)電的技術(shù)相對比較新，而且有關(guān)的技術(shù)發(fā)展很快，有關(guān)主管部們在規(guī)劃和審批過程中承擔(dān)這非常大的責(zé)任，這也要求主管部門和責(zé)任部門具有廣泛的知識，所以有必要的能力建設(shè)應(yīng)該實時加強和提高。

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　　作者：馬晉龍1,，孫勇1,，葉學(xué)順1,