摘要：隨著國民經濟和社會的迅速發展，城市化進程的加快推進，許多城市的用地規模突破了原有的規劃控制指標，土地利用總體規劃與城市規劃之間的矛盾也日益凸顯，在一定程度上制約了城市健康發展。本文在此從城市總體規劃的用地問題出發，提出了保證城市總體規劃與土地規劃協調發展的優化措施。

　　關鍵詞：總體規劃,用地規劃,問題

　　前言：改革開放以來，我國社會主義建設高速發展，土地利用的總體規劃與城市規劃的關鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規劃和城市規劃既有兼容性，互有側重又互為彌補，同時還具有矛盾性�？傮w規劃中的城市用地存在發展定位不當、布局不合理、缺乏特色的問題。

　　一、總體規劃中的城市用地存在問題

　　1、發展定位不當

　　因為土地利用總體規劃的立足點是最大限度地對資源進行保護，然而城市建設用地的規劃的立足點是追求城市的現代化發展，一般情況下會為了城市的發展，想盡辦法調動區域范圍內一切可調動的資源，有時候還會利用本城以外的各種資源來為城市建設服務，二者在在這一層面上是矛盾的。

　　現階段我國城市的現代化建設的實施很少受到土地利用總體規劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，這對城鄉一體化建設用地的規劃管理有不良的影響，它使城鄉一體化偏離了正確的方向，保護資源成了迫切的任務。應該從理性的角度，準確定位，綜合考慮經濟發展、人口資源增長、城鄉流動等因素，根據城鄉一體化的發展目標，能提出建設性的策略。

　　2、布局不合理

　　城市并不等于工業基地，那是工業革命時代的標志，近代以來，城市的發展就往往和工業聯系在一起了，一提到城市的時候，就會使人們聯想到工業基地。

　　然而，城市不能局限于發展工業，還有更多的功能，現代化的城市是金融、商貿、科技、信息交流都很發達的地方，土地利用總體規劃中的城市用地規劃也應該充分考慮到這一點，認識不到這一點，不能兼顧城市各種功能的開發，城市朝著片面的方向發展，將導致資源浪費和行業發展缺陷，不利于社會的發展和文明的進步。

　　二、城市總體規劃與土地規劃的關系

　　編制土地利用總體規劃的法律依據是《中華人民共和國土地管理法》(下稱《土地管理法》)，編制城鎮總體規劃的法律依據是《中華人民共和國城市規劃法》(下稱《城市規劃法》)。兩者都是全國人大常務委員會通過的法律，法律關系平行，其主體都屬于行政范疇。

　　從規劃范圍和內容來看，城鎮總體規劃的土地利用規劃部分屬于土地利用總體規劃的一部分，但城鎮規劃還包括城鎮社會經濟發展戰略、市政建設、城鎮體系等，而土地利用總體規劃未包含這些內容。

　　“兩規”的協調銜接關系在相關法律中均有明確的規定。《土地管理法》第 22條規定，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土利用總體規劃相銜接�！冻鞘幸巹澐ā返� 7條規定，城市總體規劃應當和國土規劃、區域規劃、江河流域規劃、土地利用總體規劃相協調。這說明“兩規”關系密不可分。

　　土地利用總體規劃立足于區域遠景發展,除了分析城鎮用地的合理規模及范圍外,還側重對城鎮用地和其他類用地之間的綜合平衡、土地利用結構的優化及配置,更注重區域的整體性,強調自然資源的保護、各業的協調、生態環境的平衡、經濟的可持續發展,是把城鎮作為一個點放入區域中與其他各業用地進行綜合研究。城市總體規劃是一種以定性、定位為基礎的土地利用整體空間規劃,它除了要分析確定城鎮用地范圍、規模外,更側重對城市內部各類用地進行優化調整、合理配置,注重城市土地利用的整體效果。因此,我國在1986 年頒布的《土地管理法》中明確規定,城市規劃區內的土地利用總體規劃服從于城市規劃。根據這一精神,我國土地利用總體規劃與城市總體規劃各自的法律地位和相互關系一直是明確的。但隨著10 余年來國家經濟形勢在很多方面發生的深刻變化,與土地管理有關的法規、政策也需要作相應調整。1998 年國家頒布修改后的《土地管理法》,在十分強調土地資源的基本國情、進一步貫徹土地管理基本國策的前提下,提出了在區域土地利用總體規劃中以土地供給制約和引導土地需求、保持耕地總量動態平衡的方針。這就意味著兩項規劃都是具有法律效力的區域規劃,它們的法律定位與相互關系發生了原則上的變化。由各級人民政府直接控制、自上而下層層分解下達建設占用耕地指標。這一規劃措施的實施從根本上說明,新形勢下區域土地利用總體規劃方案要完全滿足已確定的城市總體規劃方案中對建設用地的需求,在多數情況下是難以做到的。因此,現階段我國土地利用總體規劃與城市總體規劃的銜接問題是需要深入探討和謹慎操作的。

　　三、保證城市總體規劃與城市用地規劃協調發展的幾點措施

　　1、堅持可持續發展

　　《中華人民共和國土地管理法》中第二十二條明確規定：“城市建設用地規模應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或者盡量少占農用地。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。”

　　2、把可持續發展的理念運用到土地利用總體規劃中的城市用地規劃，就是注重提高土地規劃的科學性和合理性，立足于城市的全局發展和社會的整體發展，注重土地資源的可持續利用。在發展經濟、滿足人民日益增長的物質需要和精神需要的同時，要以土地資源的可持續利用和良性循環為目的，增長經濟、開發資源要和協調發展、環境保護齊步進行。

　　3、資源保護與發展優先并重

　　現階段我國城市的現代化建設的實施很少受到土地利用總體規劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，不顧耕地資源的流失，優先發展經濟是不可取的做法。

　　要兼顧優先發展和保護資源，正確處理城市發展建設用地和耕地資源保護之間的矛盾，城市建設用地規劃要和土地利用的總體規劃大方向上一致。在土地利用總體規劃發揮了應有功能基礎上，靈活地科學地規劃城市建設用地，環境開發、資源利用、把市場需求、保護治理要統一發展。

　　4、各類規劃管理部門協作

　　城市規劃部門和土地管理部門應該加強業務上的互通有無和日常工作上的協調合作，既保證發展又保護資源。加強部門之間的溝通和合作應該從以下幾方面入手：土地利用總體規劃的制定人員應當充分考慮，使規劃能夠充分反映現代化城市的發展要求，自覺實行局部服從全局的原則，工作中的協調和調整應該以土地利用總體規劃為標準;城市用地建設項目預審的時候，凡是超過了土地利用的總體規劃制定的用地規模的項目，要以總體規劃為標準。各部門協調工作，共同努力，才能建設節約型社會，促進社會快速發展。

　　5、加強建設用地總量控制和用途管制

　　城市發展用地規劃要以土地利用總體規劃確定的用地結構調整為依據，發展用地規模和控制范圍不得突破土地利用總體規劃對城市發展用地的計劃控制指示，建設用地應盡量少占或不占耕地，對占用量進行嚴格控制，同時應加大土地開發整理力度，實現土地資源的高效利用，且必須符合土地用途管制要求。

　　四、總結

　　總之，土地利用總體規劃與城市規劃的協調統一對于我國而言具有重要的現實意義，它從根本上實現了規劃的有效實施和管理，使土地資源得到有效利用和保護，城市化進程得以合理推進，從而促進社會經濟的可持續發展。土地利用總體規劃應以實現耕地總量的動態平衡為戰略目標，充分保護土地資源，同時兼顧城市發展需要對其進行合理配置，科學安排各項用地，城市規劃應在土地利用總體規劃的指導下，以保護耕地、節約集約用地為前提開展各項建設，從而使得兩大規劃高度協調統一，共同促進社會經濟的持續健康發展。