摘要：隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，因征地糾紛引發(fā)的上訪和群體性事件經(jīng)常發(fā)生，成為影響農(nóng)村穩(wěn)定與社會(huì)安定和諧的一個(gè)重要因素。通過(guò)對(duì)英國(guó)、法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家征地糾紛處理制度進(jìn)行系統(tǒng)的考察發(fā)現(xiàn)，其嚴(yán)格控制政府征地權(quán)力、充分保障被征地人權(quán)利、始終貫徹嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范程序的成熟經(jīng)驗(yàn)可為完善我國(guó)征地糾紛解決機(jī)制提供有益的啟示。我國(guó)征地糾紛解決機(jī)制的完善過(guò)程中，應(yīng)將協(xié)商和行政救濟(jì)作為前置程序，建立健全征地糾紛仲裁解決機(jī)制，完善司法救濟(jì)，設(shè)立征地糾紛合議庭，規(guī)范土地征收程序，強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。

　　關(guān)鍵詞：雜志社發(fā)表文章,征地糾紛,現(xiàn)狀,啟示,完善

　　近年來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，征地規(guī)模、征地速度、征地幅度都在急劇增長(zhǎng)，因征地問題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇，失地農(nóng)民生活水平下降，就業(yè)和其他權(quán)益得不到應(yīng)有的保障問題日趨突出，因征地糾紛引發(fā)的上訪和群體性事件經(jīng)常發(fā)生，成為影響農(nóng)村穩(wěn)定與社會(huì)安定和諧的一個(gè)重要因素。正確運(yùn)用法律手段解決農(nóng)村征地糾紛，對(duì)于公平公正地保護(hù)每一個(gè)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，具有十分重要的意義。

　　一、我國(guó)征地糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀

　　我國(guó)法律規(guī)定征地糾紛解決的方式包括復(fù)議、信訪、仲裁、訴訟等多種救濟(jì)手段，表面上看十分完善，但在實(shí)際操作中，征地糾紛解決起來(lái)卻非常困難。

　　(一)行政救濟(jì)難以保證公正性。行政復(fù)議屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，行政復(fù)議職能一般由設(shè)立于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制部門行使。接受行政復(fù)議、裁決的部門和征地政府部門同屬一級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，相互之間存在著利益關(guān)系，缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性。在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)處理有關(guān)征地糾紛時(shí)，難免會(huì)受到政府其他部門的影響與制約，影響了處理征地爭(zhēng)議案件的公正性。信訪機(jī)構(gòu)的主要職能是起到疏導(dǎo)和分流作用，對(duì)征地糾紛的處理一般采取轉(zhuǎn)辦、交辦的形式，由有處理權(quán)力的行政機(jī)關(guān)依法辦理，對(duì)辦理情況只能以督查、督辦、通報(bào)等形式來(lái)督促轉(zhuǎn)辦單位處理，自己沒有直接處理權(quán)。加之信訪機(jī)構(gòu)也是政府的工作部門，處理此類問題會(huì)從維護(hù)政府權(quán)威性角度出發(fā)，盡力維護(hù)政府的行政行為，從而導(dǎo)致信訪救濟(jì)職能的不完整性。

　　(二)仲裁解決機(jī)制沒有普遍建立起來(lái)。雖然法律規(guī)定征地糾紛可以通過(guò)仲裁解決，但目前全國(guó)大多數(shù)農(nóng)村尚未建立農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu)，有的雖然已經(jīng)建立但因?yàn)槿藛T和經(jīng)費(fèi)等原因尚未真正開展仲裁工作，仲裁在征地糾紛解決中基本上沒有發(fā)揮預(yù)期作用。

　　(三)訴訟解決審理執(zhí)行難度大。首先，訴訟成本高，周期長(zhǎng)，程序復(fù)雜。征地糾紛訴訟要繳納一定的訴訟費(fèi)用，如果要請(qǐng)律師或司法助理員提供辦理和咨詢，還要支付一筆費(fèi)用，訴訟救濟(jì)成本較高。其次，有關(guān)征地糾紛的法律法規(guī)很少且不完善。對(duì)征地目的、征地程序、征地補(bǔ)償安置等方面即使有規(guī)定，也過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。加之最高人民法院有關(guān)征地糾紛的司法解釋存在不一致甚至相互沖突的情況，客觀上增加了審理該類案件的難度。最后，執(zhí)行難度較大。由于許多征地糾紛訴訟至法院時(shí)，征地工作早已完成，即使征地工作存在違法情形，但執(zhí)行回轉(zhuǎn)可能造成重大損失，在此情況下，政府部門往往以地方工作大局的名義出面干涉司法，法院也很難嚴(yán)格依法執(zhí)行。

　　二、國(guó)外征地糾紛解決機(jī)制的比較

　　通過(guò)對(duì)英國(guó)、法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家征地糾紛處理制度進(jìn)行系統(tǒng)的考察，其成熟經(jīng)驗(yàn)可以為完善我國(guó)征地糾紛解決機(jī)制提供有益的借鑒與啟示。

　　(一)英國(guó)。英國(guó)征收土地有著專門的《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā罚�依�?jù)該法的規(guī)定，征地部門首先必須證明其征地項(xiàng)目是“一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例”。如，證明該項(xiàng)目帶來(lái)的好處超過(guò)某些被剝奪土地的人受到的損失。當(dāng)議會(huì)確認(rèn)土地的使用目的是有利于公眾后，用地部門才可以依法獲得強(qiáng)制征用土地的權(quán)力。其次，對(duì)被征收的土地所有者或使用者，一般應(yīng)按照其受損利益的市價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)給予賠償。“補(bǔ)償金額的確定既可以通過(guò)征地當(dāng)局和所有當(dāng)事人雙方之間達(dá)成的一致意見，又可以采用土地裁判所裁決的補(bǔ)償費(fèi)”。裁判所制度是英國(guó)19世紀(jì)以來(lái)，為適應(yīng)行政管理事項(xiàng)的多樣性與復(fù)雜性而設(shè)立的一種特定的糾紛解決制度。土地裁判所作為專門解決有關(guān)土地糾紛的機(jī)構(gòu)，相比其他裁判所，有一定的特權(quán)。如，有直接傳喚證人和命令證人提供證據(jù)材料的權(quán)力，當(dāng)事人不服的，還可以對(duì)其處以罰款或其他處罰。英國(guó)的土地裁判制度在快速有效地解決土地征用糾紛上發(fā)揮了積極作用。

　　(二)法國(guó)。法國(guó)在1977年專門制定了公用征收法典，其土地征收制度特點(diǎn)主要有：第一，要求對(duì)被征收人予以事先補(bǔ)償。事先補(bǔ)償體現(xiàn)了政府的誠(chéng)信與公信力。被征收人在損害尚未實(shí)際形成的時(shí)候，已獲得來(lái)自政府提供的補(bǔ)償，從而預(yù)防了糾紛的發(fā)生。第二，法國(guó)的征收程序分為行政審批和司法執(zhí)行兩個(gè)階段。在行政審批階段主要完成兩項(xiàng)工作，即審批公用征收的目的和確定可以轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn)。在司法執(zhí)行階段主要解決關(guān)于移轉(zhuǎn)所有權(quán)的糾紛和補(bǔ)償金確定的糾紛。在法國(guó)，普通法院內(nèi)部專門設(shè)立了專門的公用征收法庭，由專門的公用征收法官受理此類案件。一般是在行政程序完成以后，才啟動(dòng)司法程序。在司法程序階段，公用征收法官的權(quán)力比較有限，其職權(quán)僅在于核實(shí)行政階段的各個(gè)程序是否業(yè)已完成，而不能對(duì)行政行為本身的合法性進(jìn)行審查。

　　(三)日本。日本在1951年頒布的《土地收用法》中明確規(guī)定，從公共利益出發(fā)可以征收所需的土地。這種公共利益在法律上界定十分具體，操作性極強(qiáng)，并且如果當(dāng)事人對(duì)此有異議，還有兩種救濟(jì)途徑：首先，在政府的項(xiàng)目資格認(rèn)定公告正式發(fā)布之前，當(dāng)事人在公益事業(yè)用地問題上發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，由都道府縣地方政府的調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解。其次，如果政府的項(xiàng)目資格認(rèn)定公布之后，當(dāng)事人仍有異議，可以向政府部門提出不服申訴乃至向法院提起訴訟。另外，關(guān)于征地補(bǔ)償額的確定“非常注重市場(chǎng)的作用并尊重雙方的主觀意愿”，一般由雙方按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易，其價(jià)款表現(xiàn)為市場(chǎng)價(jià)格乘以物價(jià)變動(dòng)修正率。如果雙方無(wú)法形成一致意見的，先由土地征用委員會(huì)裁決，對(duì)土地征用委員會(huì)的補(bǔ)償損失裁決有異議時(shí)，可以通過(guò)訴訟的方式解決。

　　三、完善我國(guó)征地糾紛解決機(jī)制的對(duì)策

　　(一)將協(xié)商和行政救濟(jì)作為解決征地糾紛的前置程序。一方面，盡快組建獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)土地的市場(chǎng)價(jià)值及征地中產(chǎn)生的各種損失和損害進(jìn)行評(píng)估，以解決因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍而產(chǎn)生的糾紛。另一方面，強(qiáng)化行政復(fù)議在土地征收糾紛處理中的作用。復(fù)議機(jī)關(guān)相對(duì)司法機(jī)關(guān)而言，具有相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，能夠更快地查清事實(shí)，更準(zhǔn)確地適用法律、法規(guī)做

　　出公正處理，特別是作為行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)，有權(quán)更改下級(jí)行政機(jī)關(guān)做出的不合法甚至是不合理的行政行為，因而能夠更徹底地糾正行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤行政行為，提高解決問題的效率。對(duì)行政復(fù)議裁決不服的，可向法院提起訴訟。

　　(二)建立健全征地糾紛仲裁解決機(jī)制。建議先由國(guó)務(wù)院制訂統(tǒng)一的《征地糾紛仲裁暫行條例》，就仲裁原則、仲裁組織、仲裁程序、法律適用、仲裁效力、執(zhí)行等做出明確規(guī)定，為在全國(guó)推行征地糾紛仲裁奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。建設(shè)好專兼職土地征用糾紛仲裁員隊(duì)伍，盡快開展仲裁工作。在辦案程序、案件的執(zhí)行上，要加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的溝通與協(xié)作，密切配合。在具體工作中，涉及相關(guān)政策把握和業(yè)務(wù)知識(shí)時(shí)，要積極與林業(yè)、水利、土地、民政等部門配合。

　　(三)完善司法救濟(jì)，設(shè)立征地糾紛合議庭。最高人民法院應(yīng)盡可能地規(guī)范、統(tǒng)一和完善相關(guān)司法解釋，就受理、原告資格、舉證責(zé)任等問題做出明確規(guī)定。一是要擴(kuò)大司法救濟(jì)范圍。將公共利益的確認(rèn)糾紛、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定糾紛、征地補(bǔ)償款項(xiàng)的分配糾紛，均納入司法審查范圍，進(jìn)而加強(qiáng)司法對(duì)行政(征地)權(quán)的監(jiān)督制衡，充分保障被征收人的救濟(jì)途徑。二要在認(rèn)定原告資格方面，不能將戶籍作為唯一依據(jù)，還應(yīng)結(jié)合成員與集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)生活聯(lián)系、是否盡了主要義務(wù)等多種因素綜合確定。最后，借鑒一些國(guó)家和地區(qū)設(shè)立與征地糾紛有關(guān)的專門的法律機(jī)構(gòu)。如，借鑒英國(guó)的土地裁判所、瑞典的土地法院及我國(guó)香港的土地審裁處的做法，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，可考慮在縣級(jí)基層法院及派出法庭設(shè)立征地糾紛合議庭，專門解決就征地問題而產(chǎn)生的糾紛。由法院對(duì)此類糾紛做出最終裁決，不但可以使農(nóng)民的利益不受侵害，而且還可以保證農(nóng)民通過(guò)正規(guī)的申訴渠道表達(dá)意見，避免過(guò)激行為的產(chǎn)生，有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。同時(shí)，考慮到農(nóng)民的法律知識(shí)欠缺的實(shí)際，建議設(shè)立官方或民間的法律援助機(jī)構(gòu)和法律援助基金，專門為征地法律關(guān)系中弱勢(shì)一方提供法律援助，協(xié)助他們維護(hù)自己的合法權(quán)益。

　　(四)規(guī)范土地征收程序，強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督機(jī) 制。目前土地征收、分配中的有些行政法規(guī)、規(guī)章及操作程序不盡合理是導(dǎo)致農(nóng)民情緒激動(dòng)，不斷訴訟、上訪的原因之一。為充分保障被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)，應(yīng)盡快修訂完善相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，確立兼顧國(guó)家、社會(huì)、農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人各方利益并有明確的法律規(guī)范作為保障的公正合理的土地管理、征收、補(bǔ)償?shù)戎贫龋��?guī)范土地征收的程序。一方面，在補(bǔ)償方式、數(shù)額和安置方案的確定方面應(yīng)符合市場(chǎng)規(guī)律，以被征收財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值作為確定依據(jù)，公平補(bǔ)償。另一方面，應(yīng)體現(xiàn)自愿協(xié)商原則，要由被征收人與行政機(jī)關(guān)就補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行協(xié)商，保障被征收人享有與受讓人平等的談判權(quán)。在條件成熟的地方，可實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民事先補(bǔ)償，以預(yù)防和減少征地糾紛的產(chǎn)生。另外，要強(qiáng)化對(duì)征地行為的監(jiān)督機(jī)制。首先，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)征地審批過(guò)程中的監(jiān)管。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用的審批權(quán)在國(guó)務(wù)院和各省、自治區(qū)和直轄市人民政府。各省、自治區(qū)和直轄市人民政府不得違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定下放土地審批權(quán)，堅(jiān)決防止和杜絕規(guī)避法定審批權(quán)限、將單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目用地拆分審批的行為，從“源頭”上把好關(guān)。其次，要嚴(yán)格執(zhí)行土地管理責(zé)任的追究制。對(duì)違反法律規(guī)定非法占用基本農(nóng)田的、征地侵害農(nóng)民合法權(quán)益引發(fā)群體性事件且未能及時(shí)解決的、減免或者欠繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等行為應(yīng)當(dāng)依法追究法律責(zé)任。