【內(nèi)容摘要】海域使用權(quán)出讓合同是通過國家公權(quán)力的運用將特定海域在特定時限內(nèi)交予某特定主體行使排他性開發(fā)利用權(quán)的合同。但是近年來在該類合同履行過程中，受讓主體無故拖延繳納海域使用金的問題時有發(fā)生并屢屢成訴。行政機(jī)關(guān)在享有行政強(qiáng)制權(quán)的前提下，宜自行采取強(qiáng)制措施征收，充分發(fā)揮其行政職權(quán)并減輕法院的受訴壓力，而將申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利賦予沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)。

　　【關(guān) 鍵 詞】海域使用權(quán);強(qiáng)制執(zhí)行;自行強(qiáng)制

　　一、海域使用權(quán)出讓合同概述

　　海域使用權(quán)，是海洋行政主管部門通過批準(zhǔn) 和頒發(fā)的海域使用權(quán)證書，允許特定民事主體依 法在一定期限內(nèi)排他性開發(fā)利用某海域的權(quán)利。 行政主管部門在選定海域使用權(quán)人時，在互惠互利的基礎(chǔ)上與海域使用權(quán)人就海域使用過程中雙 方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行協(xié)商，簽訂海域使用權(quán)出讓合同 [1] 。

　　目前司法實踐中對于海域使用權(quán)出讓合同的 法律性質(zhì)，認(rèn)為其在滿足行政協(xié)議構(gòu)成要件的前 提下，即便合同中包含了雙方經(jīng)平等協(xié)商的權(quán)利 義務(wù)內(nèi)容，仍應(yīng)納入行政相關(guān)法律調(diào)整范疇[2] 。 然而，在行政訴訟框架下，應(yīng)當(dāng)如何履行該合同以 及履行過程中雙方權(quán)利救濟(jì)問題就成為隨之而來 的矛盾。

　　二、海域使用權(quán)出讓合同的強(qiáng)制執(zhí)行問題

　　目前，各級政府海洋行政主管部門在海域使 用權(quán)出讓合同的履行過程中最常見的問題就是受 讓人不及時按合同約定繳納海域使用金。此時， 行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理權(quán)限如何行使，如何強(qiáng)制執(zhí) 行，與此同時受讓人的權(quán)益又應(yīng)當(dāng)如何維護(hù)，成為 司法難題。

　　(一)行政機(jī)關(guān)自行采取強(qiáng)制措施

　　根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》(以下 簡稱《行政訴訟法》)第 97 條，該條文明確賦予 了行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定范圍內(nèi)自行強(qiáng)制執(zhí)行或者 申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。同時結(jié)合《中華人民 共和國海域使用管理法》(以下簡稱《海域使用 管理法》)第 48 條的規(guī)定，受讓人逾期未繳納海 域使用金，行政機(jī)關(guān)有權(quán)解除出讓合同，收回海域 使用權(quán)。

　　針對海域使用權(quán)終止后的相關(guān)處理，該法 第 47 條作出了明確，即行政機(jī)關(guān)有權(quán)委托相關(guān)單位強(qiáng)制拆除該海域的用海設(shè)施和構(gòu)筑物，并由受 讓人負(fù)擔(dān)相關(guān)費用。雖然 47 條主要針對受讓人未 續(xù)期或未獲批而導(dǎo)致海域使用權(quán)終止后相關(guān)問題 的處理，但是通過對法條的整體解釋原則，其應(yīng) 當(dāng)認(rèn)為該條文同樣適用于包括受讓人違反協(xié)議約 定，行政機(jī)關(guān)單方解除協(xié)議的情形。 由此可見，法律法規(guī)對于海洋行政機(jī)關(guān)的強(qiáng) 制執(zhí)行權(quán)限及具體措施有明確規(guī)定，但是為充分 保障相對人的合法權(quán)益，嚴(yán)肅強(qiáng)制執(zhí)行秩序，對 這一特權(quán)的運用必須有嚴(yán)格的程序規(guī)范加以約束 [3] 。

　　《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》(以下簡稱《行 政強(qiáng)制法》)第 35、37 條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作 出強(qiáng)制決定之前，必須事先采用書面形式催促相 對人主動履行義務(wù)，并且對書面催告的內(nèi)容進(jìn)行 了詳細(xì)規(guī)定，其中尤為重要的是對相對人依法享 有陳述權(quán)、申辯權(quán)的告知。但是我們發(fā)現(xiàn)，實踐當(dāng) 中行政機(jī)關(guān)在采取強(qiáng)制措施前，鮮少提及相對人 救濟(jì)途徑這一關(guān)鍵內(nèi)容，從而導(dǎo)致當(dāng)事人主張無 處申辯的困境，也會因程序公正問題導(dǎo)致行政決 定被撤銷等后果，嚴(yán)重影響執(zhí)法程序的公正及公 信力。

　　(二)向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行

　　《行政訴訟法》司法解釋第 156 條規(guī)定，“沒 有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行 其行政行為的，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限 屆滿之日起三個月內(nèi)提出。”該條文非常明確地將 申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利賦予了“沒有強(qiáng)制執(zhí)行 權(quán)的行政機(jī)關(guān)”，并且在《行政訴訟法》第 97 條 的基礎(chǔ)上，增加了三個月內(nèi)提出的時間限定，從而 有利于督促行政機(jī)關(guān)及時行使訴訟法上的權(quán)利， 有利于糾紛的及時高效解決。

　　《行政強(qiáng)制法》第 53條規(guī)定，“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或 者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政 強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三 個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。” 該條文也同樣將“沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)” 作為向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的前提。

　　上述兩個條文 中提及的“沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)”，應(yīng)當(dāng)包括法律法規(guī) 自始沒有賦予行政機(jī)關(guān)這一特權(quán)，也包括行政機(jī) 關(guān)雖有一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但涉案所需強(qiáng)制執(zhí)行 措施超出其法律授權(quán)范圍的情形。 由此可見，立法的本意是將申請法院強(qiáng)制執(zhí) 行賦予沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，故而建議在 以后的法律修改中，將類似于《行政訴訟法》第 97 條中的選擇性表述刪除，以維護(hù)法律的明確性 [4] 。即，有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行采取強(qiáng)制 措施，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制 執(zhí)行。

　　(三)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施前的應(yīng)注意的問題

　　《行政訴訟法》第 97 條：“公民、法人或者其 他組織對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不 履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或 者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”海域使用權(quán)出讓合同履行中， 應(yīng)如何理解“法定期限”以及“行政行為”成為 采取強(qiáng)制措施前的重點。

　　1.關(guān)于法定期限問題

　　根據(jù)對本條的整體解釋，該“法定期限”應(yīng) 為行政相對人可以通過起訴方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的 法定時間范圍。那么我們繼續(xù)在《行政訴訟法》 中找尋有關(guān)相對人提起行政訴訟的有關(guān)時間規(guī) 定，可以發(fā)現(xiàn)，第 45、46 條規(guī)定，即相對人應(yīng)當(dāng) 在“收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)”(或者“復(fù) 議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，在復(fù)議期滿之日起十五 日內(nèi)”)、“知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日 起六個月內(nèi)”向法院提起訴訟。

　　因而，可以將 97 條作出完整解釋，即相對人對行政行為不服的可 以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，但其在收到 復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)(復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作 決定的，在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi))或者知道 或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)仍不 起訴又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以向法院申請強(qiáng)制 執(zhí)行，或者自行依法強(qiáng)制執(zhí)行。

　　2.關(guān)于行政行為的界定問題

　　“對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履 行的”方可采取強(qiáng)制措施。在海域使用權(quán)出讓合 同中應(yīng)當(dāng)如何界定作為法定期限起算點的行政行 為呢?行政行為，是指行政主體為實現(xiàn)行政管理 目標(biāo)而行使行政權(quán)力，對外部作出的具有法律意 義、產(chǎn)生法律效果的行為。這是我國行政法學(xué)界較 為通用的觀點[5] 。海域使用權(quán)出讓合同本身的簽訂，就是一項行政行為，其滿足了作出主體是行 政機(jī)關(guān)、行為目的是實現(xiàn)社會公共管理目標(biāo)以及 行為后果是對外部產(chǎn)生法律效果等各個要素。

　　但 是，若以行政協(xié)議本身的簽訂作為行政行為起算 點，即要求行政相對方在行政協(xié)議簽訂之后的六 個月內(nèi)提起訴訟，顯然不符合實踐需求。且不論海 域使用權(quán)出讓合同的有效履行期本身就可能超過 六個月，至少我們不能強(qiáng)制要求行政相對方在協(xié) 議簽訂時就預(yù)見到可能發(fā)生的違約行為，不能要 求其在如約履行階段就為爭議的產(chǎn)生做出起訴或 復(fù)議準(zhǔn)備，所以從海域使用權(quán)出讓合同簽訂這一 行政行為的作出開始起算法定期限是不可行的。

　　科學(xué)論文投稿期刊：《南京社會科學(xué)》(月刊)創(chuàng)刊于1990年，是由南京市社會科學(xué)界聯(lián)合會;南京市社會科學(xué)院;中共南京市委黨校主辦的社科刊物。本刊主要發(fā)表人文和社會科學(xué)的最新研究成果，關(guān)注當(dāng)今熱點問題的研究。

　　那么問題在于行政協(xié)議中的哪個行為可以作為法 定期限起算點呢?筆者認(rèn)為是在行政相對方不履 行協(xié)議約定時，行政機(jī)關(guān)發(fā)出催告通知書的行為。 行政機(jī)關(guān)發(fā)出的催告通知作為法定期限起算 點的原因如下：

　　(1)行政催告通知是根據(jù)《行政 強(qiáng)制法》第 35、54 條明確規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制 執(zhí)行前必須做出的一項行政行為，有明確的內(nèi)容 以及形式要求。所以一旦出現(xiàn)行政相對方違約的 情形，催告通知書具有較高的可辨識度，便于司法 操作;(2)根據(jù)該法對催告通知書內(nèi)容的要求，必 須注明相對人依法享有的陳述、申辯以及救濟(jì)途 徑，這對于相對人是起到很好的提示作用，有助于 相對方在拿到催告通知書后，如有異議及時采取 救濟(jì)措施;

　　(3)我們不能將行政協(xié)議的簽訂這一 行政行為作為法定期限的起算點的原因是不能要 求相對人對爭議的產(chǎn)生有所預(yù)見，那么催告通知 書的發(fā)出作為起算點正好解決了這一問題，至此 雙方就協(xié)議履行的爭議已經(jīng)產(chǎn)生，不論相對人對 協(xié)議本身在履行過程中有異議還是單純的故意不 履行協(xié)議，此時都將面臨爭議的解決途徑問題，因 此催告通知的發(fā)出作為強(qiáng)制執(zhí)行前相對人采取救 濟(jì)措施的法定期限起算點，合情合理合法。故而， 嚴(yán)格按照法律規(guī)定發(fā)出符合內(nèi)容要求以及形式要 求的催告通知是一關(guān)鍵行政舉措，應(yīng)當(dāng)引起行政 主管機(jī)關(guān)的高度重視。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]王克穩(wěn).論行政特許及其與普通許可的區(qū)別[J].南京社會科學(xué)，2011，09：83-87+94.

　　[2]歐陽君君.自然資源特許使用協(xié)議的性質(zhì)認(rèn)定——基于 對雙階理論的批判性分析[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué) 版)，2015，15(4)：36-45+138-139.

　　[3][英]卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯.法律與行政(下卷) [M].楊偉東，等譯.北京：北京商務(wù)印書館，2004.16.

　　[4]江必新，主編.中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條 文理解與適用[M].北京：人民法院出版社，2015.95.

　　[5]張正釗，主編.行政法與行政訴訟法(第三版)[M].北京： 中國人民大學(xué)出版社，2007：104.

　　作者：白靜茹