摘 要：在國家推進治理體系和治理能力現代化的背景下，適應人才政策發展的流動人員尤其是留學人員檔案管理制度建設相對滯后，對各地人才服務機構的建檔工作等檔案服務帶來許多困擾與不便。文章通過三輪調查，以蘇州市人才服務中心為例，分析了留學人員檔案管理工作中存在的問題及其反映出的現行制度缺陷，初步提出了政策協同管理、規范標準建設與管理流程優化等對策。

　　關鍵詞：留學人員;檔案管理制度;建檔

　　根據發展經濟學觀點，在全球經濟一體化或區域經濟一體化增強的趨勢下，一國或一個地區經濟和技術的長遠發展得益于適當的智力流動[1]。近年來全國各地實施的各種引才政策圍繞“引得進、留得住、用得好”三個維度[2]展開了激烈競爭，其中“引得進”維度中政府對人才引進的質量以各類證書、資金、團隊等為衡量標準，在實際執行中大范圍涉及我國現行的人事檔案，特別是流動人口人事檔案和干部人事檔案工作的制度及執行。

　　人事檔案作為人才引進工作的一項重要憑證，發揮著難以替代的作用[3]。本文以蘇州市人才服務中心為例，以留學人員檔案工作中的實際問題為線索，結合對蘇州各人才服務中心和國內主要城市留學人員檔案管理現狀的調查，聚焦各類留學人員檔案完整性問題，在現有制度框架下探索留學人員檔案管理中現實問題的解決方案，尤其是建檔問題的處理策略。

　　一、研究背景

　　1.我國留學人員概況

　　參考教育部《國家留學基金資助人員派出和管理若干問題的規定(1996年)》和教育部對留學人員統計口徑，留學人員群體主要可分為國家公派、單位公派和自費留學三類。

　　據教育部統計，1978-2019年，我國各類出國人員累計達656.06萬人，其中86.28%已完成學業的留學人員選擇回國發展，較2000年增幅超過31倍。公開數據表明，1/3的留學人員完成國內高中教育后就選擇出國留學，完成國內本科教育后出國留學的接近一半，碩士畢業后出國留學的不到1/10，其余為大專或中專畢業后出國留學;從留學回國人員的學歷構成來看，碩士學位占63%，學士學位占30%，博士學位占6%。2019年《中國留學白皮書》的數據表明，本科畢業生依然是中國留學生中的主力軍。

　　據蘇州市統計局數據，至2020年底，全市人才總量超過293萬人，高層次人才接近27萬人，留學歸國人員突破5萬人。2016年的一項蘇州市留學回國人員調查報告顯示，留學回國人員中21.9%在高校工作，6.8%在科研院所工作，7.1%在國有企業工作，17.3%在外資企業工作，38.1%在私營企業工作，3.7%在政府部門工作。

　　根據中組部、人事部關于印發《流動人員人事檔案管理暫行規定》的通知(人發〔1996〕118號)第四條以及《干部人事檔案工作條例》第十二、十三條的規定，只有具備人事檔案管理權的單位(實踐中包括國家機關、事業單位、國有企業、國有控股企業等)和各地的人才服務機構才能保管人事檔案。因此，按照現行制度及實踐，至少有一半的蘇州留學歸國人員由蘇州市各級人才服務中心負責處理其檔案業務。

　　2.人事檔案概念及管理

　　人事檔案是我國人事管理制度的主要產物，是個人經歷、思想品德、學識能力、工作業績等內容的記錄和證據，在司法公證、職稱申報、個人證明等情境中具有法律效用。人事檔案承載了各類人才信息，是人才信息的可靠來源，能綜合反映人才的政治思想、道德品質、工作能力等情況，是構成人才管理與開發工作可依托的寶貴資料庫。

　　根據2014年12月中共中央組織部、人力資源和社會保障部等五部門聯合發布的《關于進一步加強流動人員人事檔案管理服務工作的通知》(人社部發〔2014〕90號)第二條，流動人員人事檔案在人事檔案中占有重要地位，包括機關事業單位辭退(職)開除人員、企事業單位解聘人員、自由職業或靈活就業人員、自費出國留學及其他因私出國(境)人員等群體的檔案。流動人員人事檔案管理體制為集中統一、歸口管理。具體業務層面一般按屬地管理原則，由流動人員戶籍所在地或現工作單位所在地縣級以上(含縣級)公共就業和人才服務機構以及獲得人力資源和社會保障部門授權的單位負責統一管理[4]。

　　3.留學人員檔案內容與歸檔范圍

　　本研究所稱留學人員檔案主要是指留學人員人事檔案，在概念和實踐領域屬于流動人員人事檔案管理的范疇，但同時又受干部人事檔案管理規范和相關制度的約束。隨著留學人員數量的迅速增長和人事代理業務的迅速發展，目前各級人才服務機構保管的留學人員檔案數量逐年增多，問題與矛盾也逐漸顯現。

　　蘇州和全國主要城市現行的留學人員檔案管理制度與規范主要依據“人社部發〔2014〕90號文件”，參考《干部人事檔案材料收集歸檔規定》(中組發〔2009〕12號)以及2018年11月20日起施行的《干部人事檔案工作條例》等，將留學人員檔案主要內容分為履歷類、自傳類、鑒定與考核考察類、學習與培訓類、政審類、黨團類、表彰獎勵類、涉紀涉法類、待遇任免類以及其他材料共十大類，具體歸檔范圍按類別細分。

　　二、留學人員檔案管理情況調查分析

　　1.調查實施與數據處理

　　本研究前后共開展了三輪調查：第一輪針對蘇州市轄區范圍內各人才服務中心，開展了“留學歸國人員檔案管理操作崗位數據調查”，搜集了蘇州市各人才服務中心在操作過程中對留學人員范圍的確定和分類、與其他部門之間關于留學人員檔案管理的業務協同情況以及遇到的問題及困難等;結合第一輪調查數據，針對北京、上海、廣州、深圳、南京、杭州、天津、廈門、寧波9個城市人才服務中心檔案工作情況展開第二輪網絡、電話調研，獲取各地人才政策及相應的人事檔案管理配套政策及實施辦法;第三輪針對以上城市進一步調查了各地人才服務中心針對留學人員檔案處理的具體情景及做法。

　　首輪調查以蘇州市人才服務中心提供的36位在蘇留學歸國人員為初始樣本，采用滾雪球抽樣方法，最終覆蓋高校、政府、事業單位、外企、國企等不同類型用人單位，共發放150份問卷，回收有效問卷136份。調查發現，只有約一半(53%)留學人員出國前辦理過個人檔案托管或寄存，這意味著另一半留學人員對個人檔案的保管存續狀態不清楚，很可能造成個人檔案處于失序狀態;辦理過寄存或托管的留學人員中，選擇各地人才服務機構的最多，占比72%，然后依次是教育部留學人員服務中心(17%)和學校(11%);26.47%的受訪者在出國之前戶籍所在地是蘇州本地，73.53%的受訪者在出國之前戶籍所在地是外地，這意味著回國后的留學人員大部分需要在人才服務機構間辦理檔案轉遞業務。

　　歸國后，74%的留學人員因工作需要辦理檔案業務，38%的留學人員因為戶籍業務需要辦理檔案業務;辦理過程中求助最多的對象依次是人才服務中心(74%)、單位人事部門(53%)和檔案局館(24%);留學歸國人員的發展方向主要為就業(58.82%)與創業(41.18%);留學人員辦理的個人檔案業務主要是歸檔或移交，新建檔案的業務占小部分。60%左右的人仍愿意維持目前相對簡單的材料和流程，愿意在前期配合提供更多材料和信息以優化后期查詢方式和效率的人占40%;61.76%的受訪者認為應建立在線辦理渠道，提供在線辦事指南;35.29%的受訪者認為可以將在線辦理與線下辦理相結合。

　　2.留學人員檔案業務類型

　　以蘇州市人才服務中心為例，目前對于在國(境)內無高等學校教育經歷的人員，因為在各公共就業和人才服務機構無人事檔案，在辦理檔案業務時視為新建檔案業務(僅限于工作單位工商營業執照或組織機構代碼登記在姑蘇區的留學人員);對于在國(境)內有高等學校教育經歷的人員，各高校會將其檔案按畢業生檔案派遣到戶籍所在地或工作地的具有人事保管權的單位，此類人員因有人事檔案，后續材料補充可視為歸檔業務。

　　三、留學人員建檔工作的對策與建議

　　1.政策協同管理

　　就人事檔案管理服務的主體而言，2018年《人力資源市場暫行條例》(國務院令第700號)出臺，規定公共人力資源服務機構提供流動人員人事檔案管理服務，而2019年修訂版《人才市場管理規定》(人事部、國家工商行政管理總局令第1號)中則提出，人才中介服務機構開展流動人員人事檔案管理服務。政策之間的不協調直接造成了實際工作過程的混亂。當前僅流動人員人事檔案管理方面，就先后有各類行政規章和標準出臺，如《關于進一步加強流動人員人事檔案管理服務工作的通知》(人社部發〔2014〕90號)、《關于簡化優化流動人員人事檔案管理服務的通知》(人社廳發〔2016〕75號)、《流動人員人事檔案管理服務規范》(GB/T32623-2016)、《關于加快推進流動人員人事檔案信息化建設的指導意見》(人社廳發〔2018〕102號)等。

　　人力資源論文投稿刊物：中國人力資源社會保障(月刊)創刊于1993年，由中華人民共和國勞動和社會保障部宣傳中心主辦。

　　但這些規章和標準在規范效力、執行力度、監督機制等方面的協調力是值得商榷的。因此，有必要通過加強政策協同，從人事檔案管理、流動人員檔案工作、留學人員管理、人才引進與開發政策等方面著手，尋找政策契合點，盡早制定適應當前流動人員人事檔案工作的政策規章，甚至是配合各類人才引進政策的人事檔案管理與服務標準。對因不當使用“重建檔案”辦法而造成的“一人多檔”等問題進行改正，整治已經產生的“一人多檔”“人檔分離”等情況，妥當管理本不需要重建的人事檔案。

　　注釋與參考文獻

　　[1]SANTOS，VINAY.Migrationasasourceofgrowth：theperspectiveofadevelopingcountry[J].JournalofPopulationEconomics，2003(1)：161-175.

　　[2]宗子仰.地方政府海外高層次人才引進政策研究[D].上海：上海交通大學，2010.

　　[3]巫肖萍.談人事檔案在人才引進中的作用[J].科技情報開發與經濟，2005(11)：250-251.

　　[4]中共中央組織部人力資源和社會保障部等五部門關于進一步加強流動人員人事檔案管理服務工作的通知[EB/OL].[2021-05-20].http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk_qt/201412/t20141215_146304.html.

　　[5]鞠煒，劉寧.京滬浙粵蘇人才政策比較研究[J].中國人力資源開發，2013(15)：87-92.

　　[6]孫紅梅，翟福貞.高校人才引進中“重新建檔”利弊分析及對策思考[J].蘭臺世界，2017(22)：59-60.

　　作者：丁家友2 徐 芳2 李慧珺2