建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是中共中央在新時(shí)代推進(jìn)改革開放的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，在我國改革開放進(jìn)程中具有里程碑意義。自貿(mào)區(qū)是中國一次前所未有的“自我開放”，是一扇開放模式創(chuàng)新的“窗口”，更是一場制度改革的“大戲”。當(dāng)下，我國正在加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。因而，自貿(mào)區(qū)建設(shè)應(yīng)該邁向更崇高的目標(biāo)，努力成為新發(fā)展格局的中心節(jié)點(diǎn)和戰(zhàn)略鏈接。

　　一、自貿(mào)區(qū)的核心任務(wù)和發(fā)展戰(zhàn)略

　　(一)核心任務(wù)：制度創(chuàng)新

　　習(xí)近平同志曾在參加全國人大上海代表團(tuán)審議時(shí)明確指出：“核心任務(wù)是制度創(chuàng)新，要對照國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最高水平的自貿(mào)區(qū)，深化完善基本體系，突破瓶頸、疏通堵點(diǎn)、激活全盤，聚焦商事制度、貿(mào)易監(jiān)管制度、金融開放創(chuàng)新制度、事中事后監(jiān)管制度等，率先形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，加快形成公平、統(tǒng)一、高效的市場環(huán)境。”總書記這一段重要講話完整勾勒出包括上海在內(nèi)的我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)的路徑選擇和崇高目標(biāo)。隨著我國改革進(jìn)入深水區(qū)，自貿(mào)區(qū)要破解的，是系統(tǒng)性、深層次的體制機(jī)制障礙。

　　由此，自貿(mào)區(qū)的核心就是制度創(chuàng)新，要在體制、機(jī)制、法治創(chuàng)新等方面做出表率，通過自身實(shí)踐和發(fā)展，形成一批可復(fù)制、可推廣的制度，以更大的開放倒逼更深入的改革。體制方面，率先實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理。從2013年上海自貿(mào)區(qū)第一版負(fù)面清單提出了190項(xiàng)管理措施到2020年調(diào)整為30項(xiàng)，從僅適用于上海自貿(mào)區(qū)一家到推廣到所有自貿(mào)區(qū)，每一步調(diào)整都付出了艱辛的努力，負(fù)面清單進(jìn)一步增強(qiáng) 了市場準(zhǔn)入的透明度，提高了投資便利化。機(jī)制方面，深入推進(jìn)放管服改革，不斷簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府管理模式。

　　以事中事后監(jiān)管為重點(diǎn)，以信息化為手段，推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“證照分離”“一業(yè)一證”等一系列創(chuàng)新舉措先行落地，有效降低市場制度性交易成本，逐步建立與國際接軌的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范制度。法治方面，全國人大常委會關(guān)于利用外資的四部法律在上海自貿(mào)區(qū)暫停實(shí)施3年的重要決定以及2014年8月1日正式施行的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》(以下簡稱《條例》)更是體現(xiàn)了悠悠萬事法治為先的特征。值得一提的是，作為中國第一部關(guān)于自貿(mào)區(qū)的地方性法規(guī)，《條例》廣泛聽取社會意見建議，僅上海的市政協(xié)委員就多次開展研討，提出了厚達(dá)87頁的意見建議，最終生效的《條例》中，至少有12條體現(xiàn)了政協(xié)委員的共同智慧，成為委員參與立法協(xié)商的一個(gè)成功范例。隨后，廣東、福建、浙江、江蘇、四川、河北、廣西等地相繼出臺自貿(mào)區(qū)相關(guān)條例。

　　(二)自貿(mào)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略：打造新發(fā)展格局的中心節(jié)點(diǎn)和戰(zhàn)略鏈接

　　新發(fā)展格局意義重大。中共十九屆五中全會明確提出，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，并對此作出重大工作部署。構(gòu)建新發(fā)展格局，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央根據(jù)我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化，審時(shí)度勢作出的重大決策，既是與時(shí)俱進(jìn)提升我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的戰(zhàn)略抉擇，也是塑造我國國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略抉擇，為“十四五”乃至今后更長時(shí)期的發(fā)展指明方向。自貿(mào)區(qū)建設(shè)要率先探索服務(wù)新發(fā)展格局。新發(fā)展格局是重大判斷、系統(tǒng)工程，但大格局也要于細(xì)微處用功。服務(wù)新發(fā)展格局，需要依托載體支撐，需要“中心節(jié)點(diǎn)”和“戰(zhàn)略鏈接”發(fā)揮作用。打造國內(nèi)大循環(huán)的中心節(jié)點(diǎn)和國內(nèi)國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接，是在新格局下發(fā)力突破的關(guān)鍵所在。

　　要把構(gòu)建新發(fā)展格局同建設(shè)自貿(mào)區(qū)等戰(zhàn)略銜接起來，在有條件的區(qū)域率先探索形成新發(fā)展格局，打造改革開放新高地。自貿(mào)區(qū)在改革開放進(jìn)程中發(fā)揮著先鋒作用，既能面向國際市場匯聚全球資源，又能依托國內(nèi)超大市場釋放內(nèi)需潛力，理應(yīng)在構(gòu)建新發(fā)展格局中走在前列，要通過對內(nèi)、對外兩個(gè)扇面，與全國和全球緊密連接，努力成為新時(shí)代構(gòu)建新發(fā)展格局、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推動高質(zhì)量發(fā)展的生力軍。

　　“新發(fā)展格局決不是封閉的國內(nèi)循環(huán)，而是開放的國內(nèi)國際雙循環(huán)。”自貿(mào)區(qū)要把自身發(fā)展放在“兩個(gè)大局”的高度下思考，發(fā)揮自身聯(lián)通國內(nèi)國際兩個(gè)市場、兩種資源的特色，服務(wù)國內(nèi)國際要素流動，把雙向開放、雙向聯(lián)動的文章做深做透，成為國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要交匯點(diǎn)。

　　一方面持續(xù)深化對外開放，對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，聚焦高水平開放，提高對資金、信息、技術(shù)、人才、貨物等要素配置的全球性影響力，并在穩(wěn)外資、穩(wěn)外貿(mào)中發(fā)揮作用，形成全方位、多層次、多元化的開放合作格局，積極參與國際大循環(huán);另一方面發(fā)揮輻射帶動作用，打通國內(nèi)要素流動的難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)，進(jìn)一步建設(shè)國際化、法治化、便利化營商環(huán)境，引領(lǐng)國內(nèi)大循環(huán)，以國家戰(zhàn)略和科技前沿為導(dǎo)向，推動高科技產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，成為全國乃至全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈的重要樞紐，釋放創(chuàng)新發(fā)展新動能，為國家構(gòu)建新發(fā)展格局探索路徑、作出示范。

　　二、自貿(mào)區(qū)的功能分析

　　迄今，我國已有21個(gè)自貿(mào)區(qū)，從最初的“一枝獨(dú)秀”到如今的“雁陣齊飛”，形成全方位、有梯度的開放，由探索到成熟，由試點(diǎn)到推廣，開創(chuàng)了沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)自貿(mào)區(qū)比翼齊飛的嶄新格局，標(biāo)志著我國對外開放、深層次改革的戰(zhàn)略布局已然構(gòu)建完成。這些自貿(mào)區(qū)立足國家總體戰(zhàn)略，充分利用自身優(yōu)勢，加強(qiáng)改革系統(tǒng)集成，狠抓制度創(chuàng)新，發(fā)揮了改革開放“排頭兵”的示范引領(lǐng)作用。

　　(一)上海自貿(mào)區(qū)——示范引領(lǐng)

　　2013年9月29日，中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)破土而出，28.78平方公里的土地，成為中國改革開放的楔子。2015年，上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)展到120.72平方公里，功能進(jìn)一步豐富。上海作為試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)頭羊，聚焦投資、貿(mào)易、金融、事中事后監(jiān)管等領(lǐng)域，率先構(gòu)建與國際通行規(guī)則接軌的制度體系，形成了外商投資負(fù)面清單、國際貿(mào)易“單一窗口”、自由貿(mào)易賬戶、證照分離等一批基礎(chǔ)性制度和核心制度創(chuàng)新。

　　2019年8月20日，上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)正式揭牌，更是成為中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)的尖兵利器。之后，洋山特殊綜合保稅區(qū)于2020年5月16日正式掛牌運(yùn)作，成為全國151個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域中唯一一個(gè)特殊綜合保稅區(qū)。目前，洋山特殊綜合保稅區(qū)已實(shí)現(xiàn)全區(qū)域封關(guān)驗(yàn)收。臨港新片區(qū)圍繞“特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”和“特殊綜合保稅區(qū)”開展了一系列差異化探索，重點(diǎn)聚焦“6+2”八大制度創(chuàng)新(投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運(yùn)輸自由、人員從業(yè)自由、數(shù)據(jù)便捷聯(lián)通和特殊的稅收政策、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制)，加快打造開放型政策制度體系，國務(wù)院《總體方案》明確的78項(xiàng)制度創(chuàng)新任務(wù)中，近90%的任務(wù)已經(jīng)落地。

　　臨港新片區(qū)要打造集聚海內(nèi)外人才開展國際創(chuàng)新協(xié)同的重要基地、統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務(wù)和離岸業(yè)務(wù)的重要樞紐、企業(yè)走出去發(fā)展壯大的重要跳板、更好利用兩個(gè)市場兩種資源的重要通道、參與國際經(jīng)濟(jì)治理的重要試驗(yàn)田，這既是面對世界多變且復(fù)雜形勢的又一次突圍，也是波瀾壯闊改革開放中的又一次標(biāo)志性事件。

　　臨港新片區(qū)承載的歷史職責(zé)，就是要進(jìn)一步為國家開放進(jìn)行壓力測試，成為最重要的壓力測試場。未來，還將繼續(xù)對標(biāo)世界最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，先行先試包括中國已經(jīng)加入的RCEP、已完成談判的中歐雙邊投資協(xié)定以及積極參與的中日韓自貿(mào)協(xié)定、CPTPP談判等涉及的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，實(shí)施更大程度壓力測試，試驗(yàn)這些國際條約中許許多多的新舉措、新做法，并放大輻射帶動示范效應(yīng)，全力打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。

　　(二)廣西自貿(mào)區(qū)——面向東盟

　　2019年8月30日，中國(廣西)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式揭牌運(yùn)行，這是國家首次在民族區(qū)域自治地區(qū)布局自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，也是全國唯一陸海統(tǒng)籌的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。全面落實(shí)中央關(guān)于打造西南中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點(diǎn)的要求，發(fā)揮廣西與東盟國家陸海相鄰的獨(dú)特優(yōu)勢，著力建設(shè)西南中南西北出海口、面向東盟的國際陸海貿(mào)易新通道，形成21世紀(jì)海上絲綢之路和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶有機(jī)銜接的重要門戶，是廣西自貿(mào)區(qū)的重要使命。廣西自貿(mào)區(qū)強(qiáng)化制度創(chuàng)新，全面落實(shí)120項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)，積極開展差別化探索，一批獨(dú)具特色的“廣西經(jīng)驗(yàn)”加速形成。截至2020年8月15日，試點(diǎn)任務(wù)已完成56項(xiàng)，分批下放162項(xiàng)省級行政權(quán)限，累計(jì)完成率46.7%。突出面向東盟特色。

　　開展以東盟為重點(diǎn)的國際合作方面，建設(shè)了中國—東盟經(jīng)貿(mào)中心、中國—東盟特色大宗商品交易平臺和中國—東盟跨境產(chǎn)業(yè)鏈等，旨在進(jìn)一步拓展與東盟國家在物流、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)、金融等多領(lǐng)域的合作，有力促進(jìn)開放型產(chǎn)業(yè)集聚，推動中國與東盟區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。東盟今年已躍居中國最大的貿(mào)易伙伴，未來廣西自貿(mào)區(qū)與東盟的貿(mào)易增長空間巨大。突出邊境合作特色。廣西的沿邊開放工作基礎(chǔ)扎實(shí)，創(chuàng)新探索空間巨大。廣西自貿(mào)區(qū)圍繞深入開展沿邊地區(qū)開放合作，推動跨境貿(mào)易、跨境物流、跨境金融、跨境旅游和跨境勞務(wù)合作等一系列創(chuàng)新改革。

　　例如，打造跨境勞務(wù)合作聯(lián)審平臺，實(shí)現(xiàn)跨境務(wù)工人員證件“網(wǎng)上申報(bào)”“一窗發(fā)放”，為全國沿邊地區(qū)深化同周邊國家的互利合作、睦鄰友好，提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。突出陸海聯(lián)動特色。廣西自貿(mào)區(qū)突出加快打造貫通西部地區(qū)、面向東盟的國際大通道，通過實(shí)施一系列創(chuàng)新試點(diǎn)任務(wù)和政策，加快建設(shè)陸海聯(lián)通門戶港，建設(shè)中國—中南半島陸路門戶，構(gòu)建以海鐵聯(lián)運(yùn)為主干的多式聯(lián)運(yùn)體系，完善陸、海、空一體化現(xiàn)代物流體系，為有機(jī)銜接“一帶一路”提出了實(shí)施路徑和具體措施。

　　三、政策建議

　　習(xí)近平同志在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上的講話中強(qiáng)調(diào)，自貿(mào)區(qū)要對標(biāo)最高標(biāo)準(zhǔn)、最高水平，實(shí)行更大程度的壓力測試，在若干重點(diǎn)領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)突破。由此，自貿(mào)區(qū)改革的步伐要更快一點(diǎn)，改革的舉措要更大一些，改革的目標(biāo)要更清晰一些，尋求在構(gòu)建新發(fā)展格局中，發(fā)揮更大作用、實(shí)現(xiàn)更大發(fā)展，成為中心節(jié)點(diǎn)和戰(zhàn)略鏈接。

　　(一)因地制宜，各展特色

　　各自貿(mào)區(qū)可以根據(jù)自身所長和主攻方向的不同，在國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)下形成差異化發(fā)展。充分利用自貿(mào)區(qū)各自的比較優(yōu)勢，主動對接“一帶一路”倡議及其他國家戰(zhàn)略，以不同的資源稟賦和競爭力優(yōu)勢，打造“各具特色的改革開放高地”，形成獨(dú)特性與辨識度。重視自貿(mào)區(qū)“競爭”“合作”與“協(xié)同”問題，充分發(fā)揮地方政府先行先試的積極性。同時(shí)，自貿(mào)區(qū)之間也可以互相學(xué)習(xí)，加強(qiáng)有機(jī)聯(lián)動和資源共享機(jī)制，避免簡單的形式模仿、同質(zhì)化競爭，如盲目建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，而要真正在制度創(chuàng)新方面比學(xué)趕超，鍛長板，補(bǔ)短板。例如，上海要重點(diǎn)發(fā)展國際貿(mào)易、金融服務(wù)、航運(yùn)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、高端制造等，面向世界、服務(wù)全國;廣西可加強(qiáng)陸海聯(lián)動，與東盟國家開展全方位經(jīng)貿(mào)合作，培育外貿(mào)新業(yè)態(tài)新模式等;云南在更好利用陸路合作模式提升跨境交流的同時(shí)，要注重科技領(lǐng)域的國際合作。

　　(二)統(tǒng)一管理，加強(qiáng)指導(dǎo)

　　成立國家層面的主管機(jī)構(gòu)或?qū)�口部門，科學(xué)設(shè)立我國自貿(mào)區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，由國家提出指導(dǎo)性意見，謀定而后動，做好前瞻性戰(zhàn)略部署，與其他重大發(fā)展規(guī)劃適配，體現(xiàn)改革擔(dān)當(dāng)。從國際看，全球成熟的自貿(mào)區(qū)一般有國家層面的主管機(jī)構(gòu)，如美國的自由貿(mào)易區(qū)委員會、新加坡的交通部、韓國的自由貿(mào)易園區(qū)委員會等，建議可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)國內(nèi)實(shí)踐，優(yōu)化政府監(jiān)管的范圍和職責(zé)分工，避免自貿(mào)區(qū)的設(shè)立與管理“留白”。并且隨著我國自貿(mào)區(qū)不斷擴(kuò)容和進(jìn)一步拓展，需要加強(qiáng)研究，逐步賦予自貿(mào)區(qū)更大的改革自主權(quán)，做到政策的協(xié)調(diào)、功能的明確和特色的凸顯。同時(shí)，也可以在統(tǒng)一的原則下更好地指導(dǎo)各地自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展以及協(xié)同聯(lián)動。經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通無阻，不僅是人和物的循環(huán)，更是信息的循環(huán)和理念的循環(huán)。

　　(三)法治建設(shè)，保駕護(hù)航

　　鑒于我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)已近8年，可從中總結(jié)評估經(jīng)驗(yàn)、做法、措施，制定全國通行的國家自貿(mào)區(qū)法，將自貿(mào)區(qū)的改革突破，以法治的方式予以固化，以體現(xiàn)中共十八屆四中全會“全面推進(jìn)依法治國”方略，并在國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則制定方面爭取更大的發(fā)言權(quán)。首先，應(yīng)堅(jiān)持合憲性原則、屬地管轄原則、立法統(tǒng)一原則、與國際慣例接軌原則，進(jìn)行國家層面的立法;其次，在國家立法的指導(dǎo)下，完善地方立法和配套細(xì)則，最終形成法律、法規(guī)、規(guī)章等協(xié)調(diào)配合的法律體系。

　　另一方面，打造高能級開放合作平臺，增強(qiáng)全球資源配置能力。著力推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，形成與國際接軌的投資管理制度，提供高水平制度供給、高質(zhì)量產(chǎn)品供給、高效率資金供給，吸引和聚集全球資源尤其是高端資源，包括資本、技術(shù)、人才、信息等，特別是加速創(chuàng)新要素跨境自由流動，加速智能制造與數(shù)字服務(wù)融合趨勢，為跨國公司供應(yīng)鏈創(chuàng)新提供產(chǎn)業(yè)支撐，形成“你中有我、我中有你”的互利共贏格局，更好參與國際合作和競爭。當(dāng)下，要主動融入RCEP，積極對接其中的海關(guān)程序、檢驗(yàn)檢疫、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及電子商務(wù)自由貿(mào)易規(guī)則等，探索與周邊RCEP成員國建立促進(jìn)自由貿(mào)易的合作新模式，重點(diǎn)推動開展數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域技術(shù)服務(wù)和技術(shù)合作。打好國際牌，可以作為自貿(mào)區(qū)最突出的特色。

　　例如，“一帶一路”倡議是我國參與全球開放合作、改善全球經(jīng)濟(jì)治理體系、推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要平臺，無論“一帶一路”通到哪里，都要努力建設(shè)好與其相配套的自貿(mào)區(qū)或是探索建立自貿(mào)區(qū)，著力打造好中國境內(nèi)的“橋頭堡”和“驛站”。通過國內(nèi)外自貿(mào)園區(qū)合作，如共建國際產(chǎn)能合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等，不斷強(qiáng)化國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)鏈的互動融合，促進(jìn)資源互聯(lián)互通和成果互鑒共享。

　　此外，隨著中國越來越走進(jìn)世界中心舞臺，也越來越迫切需要能夠具有全球資源配置功能，能夠代表國家參與全球競爭與合作的企業(yè)。自貿(mào)區(qū)要成為國內(nèi)企業(yè)“走出去”的孵化器和推進(jìn)器，特別是本土跨國公司國際化孵化和培育基地，幫助企業(yè)積極參與全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)，通過對外投資參與全球資源的配置，從而形成更為強(qiáng)大的全球資源的吸納力和輻射力，為我國贏得更為強(qiáng)大的全球競爭，使得自貿(mào)區(qū)成為具有全球影響力的資源配置中心。

　　尤其是在以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為代表的新一輪科技革命風(fēng)起云涌之際，中國處于領(lǐng)先地位，因而加強(qiáng)這一領(lǐng)域的國際合作正當(dāng)其時(shí)，要在參與國際合作中形成競爭新優(yōu)勢。進(jìn)入新征程，踏上實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)新的趕考之路，自貿(mào)區(qū)要在服務(wù)新發(fā)展格局的道路上不斷前行，引領(lǐng)前瞻，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興貢獻(xiàn)更大力量!

　　作者：周漢民1王乃學(xué)2喻頂成3