[摘要]我國的農村土地承包經營權制度改革，從“兩權分離”到“三權分置”，是一個農地產權解構與重構的演進過程。本文基于農地改革實踐考察，對農村土地承包經營權“三權分置”下土地產權流轉的糾紛問題及其法律適用的機制進行了論證分析。研究結果表明，我國農村土地承包經營權流轉糾紛大量產生跟利益驅動、法律意識不強、法律制度不完善、政策不穩(wěn)定、農村土地制度供給不足有很大關系。其中，法律問題主要表現(xiàn)為農村土地承包經營權流轉法律關系不清、權責邊界模糊、缺乏協(xié)調性，流轉規(guī)則缺失等。此外，從各地試點改革實踐情況看，當前的農村土地流轉相關配套制度存在諸多不足，包括農村土地流轉合同制度欠缺、抵押制度不健全、流轉登記制度不完善、流轉侵權救濟不力等問題。這些阻礙了農村土地制度改革的進程，產生了各種土地矛盾和糾紛，影響社會的和諧穩(wěn)定，甚至造成了群體性事件，亟需進行法律制度的完善和配套機制，保障依法改革有序推進農地產權自愿有償流轉和退出。

　　[關鍵詞]三權分置 農地流轉 經營權 糾紛解決 機制完善

　　1 引言

　　農村土地承包經營權流轉是我國土地制度創(chuàng)新成果，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要形式。我國的農村土地承包經營權制度改革，從“兩權分離”到“三權分置”，是一個農地產權解構與重構的演進過程。通過土地承包經營權流轉，把農村土地資源進行再次配置和優(yōu)化農村土地產權結構，實現(xiàn)了農民財產權益，拓展了農民增收渠道和壯大了農村發(fā)展經濟基礎。農村土地承包經營權流轉不僅涉及到農民、農村、農業(yè)經濟的高效持續(xù)發(fā)展，更牽涉到農村土地權利關系的穩(wěn)定、資源公平分配以及社會和諧健康發(fā)展。農地制度變遷不是孤立發(fā)生的，而是嵌入在國家發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略之中，是國家現(xiàn)代化道路在農地這種要素上的體現(xiàn)。

　　近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和農地“三權分置”改革的深化，土地承包經營權流轉法律制度已是學術界和實務界共同關注的焦點，是國家 “三農”問題制度設計和改革創(chuàng)新的一個著力點。在當前各地的農地承包經營權流轉實踐中，各種類型的糾紛層出不窮，侵權現(xiàn)象嚴重、法律意識淡薄、糾紛解決機制欠缺等，給農地順暢流轉和農民財產權實現(xiàn)造成了梗阻，究其原因，根本在于農村土地承包經營權制度上存在法律權屬界定模糊，法律關系不明、權利邊界劃分不清等問題，這些都需要對農村土地承包經營權流轉的法律關系等進行深入討論和進行制度規(guī)則調整與完善。

　　2 農地土地流轉的主體思辨

　　農村土地使用權的流轉，如出租、轉包、代耕等，也包括農村土地承包經營權的流轉，如農村土地承包經營權的轉讓、互換等，還包含了農村土地他項權的流轉，如農村土地的抵押。從權利性質上而言，既不能將農地承包經營權流轉簡單地理解為農地使用權的流轉，也不能將其概括地等同于農村土地承包經營權的流轉。從權利歸屬的角度看，農村土地承包經營權流轉有兩種層面的含義：其一是土地權屬改變而用途未改變的流轉。在這種流轉層面里，土地用途未變，由于土地經營權從一方主體流轉至另一方主體，土地利用關系發(fā)生了變化。例如農村土地承包經營權在集體內部轉包、農村集體建設用地轉讓等;其二是土地的用途和權屬均發(fā)生了改變的流轉，這種方式的流轉徹底改變了農村土地承包經營權的法律關系，例如通過土地征收形式而實現(xiàn)的土地流轉。

　　2.1 農村土地承包經營權權利主體

　　依據(jù)現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，我國依據(jù)現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，我國農村土地承包經營權的主體是發(fā)包權人和承包經營權人，客體是農村土地。農村土地承包經營權的承包方式為家庭承包，或者通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包及“入股分配承包”。其中，土地承包經營權發(fā)包人較為統(tǒng)一和明確，主要指的是村集體經濟組織、村民委員會或村民小組。在理論和實踐上，關于農地承包經營權流轉發(fā)包權的范圍界定不存在爭議，而經營權人由于近年來新主體的多元化發(fā)展，存在界定不清、屬性不明的情況。在司法實踐中，以農村集體經濟組織、村民委員會或村民小組為訴訟主體。

　　而無論是從理論還是在司法實踐中，關于農村集體承包經營承包權人的主體則較為多元，主要為“農戶”、戶主、單位、個人等，法律規(guī)定不甚明確。土地承包經營權主體的界定不清，一方面給司法實踐造成了法律適用上的援引困難，另一方面也使以戶為單位的家庭承包經營權戶內成員，尤其是特殊群體的權利歸屬陷入有名無實的境地。為此，有必要厘清土地承包經營權的主體制度，分析土地流轉過程中主體之間的法律關系、構建土地承包經營權的流轉法律保障體系，以保證流轉中主體利益的合理實現(xiàn)。

　　2.2 農村集體經濟組織之成員權

　　農村土地承包權人所享有的土地權利與成員權有密切的關系，因為農村集體經濟組織內部的成員都可以以戶為單位承包集體的土地，這是一種根據(jù)成員權所應當享有的不得被任何人剝奪的權利。農民集體由農民集體經濟組織演化而來，農民集體經濟組織隨著公社制度的解體已經逐漸走向消亡，我國法律話語環(huán)境中的農民集體實際上是一個虛位化的民事主體，其實質是農民集體成員通過共有或者總有方式享有土地所有權的平臺或者場域。成員權又稱為“社員權”，“社員權者(Mitgliedsrecht)，社團法人之社員對于法人所有之權利也”，“其主要者則在社團之構成分子，參與社團之事業(yè)，即業(yè)務執(zhí)行權、表決權是也”。

　　關于成員權的界定，學者理解不一。有學者不認為成員權是一種權利，只是將其視為一種資格。有學者將其定義為“某個團體中的成員依法律或者團體章程而對團體所享有的各種權利的總稱。”有學者定義為“社員對于社團所有權利、義務之總稱也”。農村集體經濟組織成員權主要是從身份資格角度，界定集體經濟組織內部成員對土地享有的權利和義務，是一組具有身份屬性的權利束。

　　在當前的法律語境下，農村集體經濟組織成員權有以下幾點屬性：一是具有身份性屬性。農村集體組織成員權具有很強的身份性屬性，身份權是其獲得和使用的前提條件。只有擁有集體內部成員身份，才有權利享有集體經濟組織的財產權利、土地權利、收益分配權、以及參與集體經濟組織重大決策權和政治權利等。

　　土地承包經營權雖然也是身份性權利，但是權利主體享有的是對土地的財產性權利，是用益物權，兼具物權屬性和債權兩種權利屬性;二是集體經濟成員權的主體是村集體經濟組織范圍內的農戶和農民，主體較為單一。而農村土地承包經營權的主體較為多元，既可以是集體經濟組織內部的成員，也可以是集體經濟組織外部成員，可以是個人，也可以是法人;三是集體經濟組織成員權資格的取得和喪失需要通過法律的“確認”。集體成員權主要基于生死、血緣、婚姻、遷徙等法律事實而存在或者滅失，而農村土地承包經營權的取得既可以基于集體成員身份，也能夠通過土地承包經營權流轉而取得。

　　2.3 土地承包經營權主體之農戶

　　在我國的土地制度歷史上，“戶”始終扮演著重要的角色，以家庭血緣關系為紐帶的“農戶”可以有效地組織所有的家庭成員從事農業(yè)生產，成為土地制度的最小經營單位和載體。“農戶構成中國農村社會的‘細胞’，也是認識和分析中國農村社會的基本出發(fā)點”。農戶通常以家庭成員組成生產經營單位，從事農業(yè)生產活動，這種家庭成員綁定到一起的方式有利于促進小規(guī)模經營，減少土地承包經營合作締約、交易、流轉、履約、監(jiān)督的成本。農村土地承包經營權主體“農戶”是以家庭為基礎的從事農業(yè)生產和經營的最小社會經濟組織單位。在農村土地發(fā)包過程中，采取的是“人人有份”的土地分配辦法，這成為學界將農村集體經濟組織成員個人(農民)界定為土地承包經營權主體的主要根據(jù)。關于“農戶”的概念界定，學界也存在不同的爭議，有自然人說，家庭合伙說、非法人組織說等。無論是基于哪種學說的“農戶”，對外的法律關系邊界時間較為清晰的均具有獨立的法律地位和屬性，對外形成法律關系，產生法律權利和義務。從“農戶”內部法律關系上看，“農戶”內成員所享有的是一種“按份共有”的共有關系，家庭內部成員以其擁有的土地權利入股，共同從事土地經營活動(勞動)、共享土地權益、共擔風險。

　　2.4 土地承包經營權流轉中的新型主體

　　隨著農村土地承包經營權流轉制度的不斷改革創(chuàng)新，關于土地權利主體的識別和權利確認在理論和實踐中出現(xiàn)了障礙。通過我國2008年到2020年的中央一號文件內容對比分析，可以發(fā)現(xiàn)，在我國農村集體土地上，出現(xiàn)了一批新的土地承包經營權主體，即土地承包者、土地經營者、農民新型合作組織、農民專業(yè)合作社、股份合作社、專業(yè)大戶、家庭農場等多種形式農村土地權利主體。在農戶承包但不耕作土地的背景下，土地承包經營權分化為承包權和經營權，土地流出者擁有承包權但讓渡經營權，土地流入者通過支付流轉費用獲得經營權，他們在土地流轉市場中依靠合約界定權利義務關系(見圖1)。而這些權利主體與農村集體經濟組織、農戶之間的法律關系如何，是否具有法律意義上的土地承包經營權主體資格，其權利義務如何，都沒有明確的規(guī)定，各地也都在不同的探索中，需要進一步的理論研究和法律構建，以對其明確定性。

　　3 農地經營權流轉改革實踐存在的主要問題

　　近年來，按照國家農村土地承包經營權流轉試點改革要求，全國各地以不同形式和方式推進農村土地承包經營權流轉的模式創(chuàng)新，深入貫徹落實中央、省、市城鄉(xiāng)融合改革各項決策部署，以促進城鄉(xiāng)要素資源自由流動為目標，深入推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，探索打通農村土地承包經營權市場化路徑，促進了城鄉(xiāng)生產要素的自由流動，并取得了卓有成效的經驗積累。但是，隨著土地流轉制度改革進程的深入，在改革實踐創(chuàng)新中也遇到了諸多法律障礙和困惑，例如，農村土地承包經營權流轉方式和規(guī)則不明確，土地流轉配套制度銜接不暢等，不能為實踐土地流轉創(chuàng)新提供有效的操作依據(jù)和法律制度支撐。由于缺乏規(guī)范化的流程、程序設計導致土地流轉制度改革標準不統(tǒng)一，改革創(chuàng)新隨意性仍然較大。為此，需要探討農地流轉制度改革不足之處，補短板，強弱項，防范農村土地流轉風險，以便更好地服務于當前的農村土地承包經營權流轉改革創(chuàng)新，保護新形勢下農民的土地權益，發(fā)揮法律在農村土地產權改革中的保障作用。

　　4 完善農村土地承包經營權流轉制度建議

　　新一輪農村土地流轉制度改革的重點應當是加強產權流轉配套保障和推進農村資產市場化運作并重。一方面增加農村經濟公共服務保障制度的建設，提升農民對發(fā)展規(guī)模經濟和農村產業(yè)經濟認可程度，加強農民土地權益保障，從而降低家庭對土地流轉和退出后農村權益的后顧擔憂，增強預期收益的信心。另一方面完善農村土地經營權流轉政策，深化土地所有權、承包權、經營權三權分置的保障制度機制，加快建立健全農村土地流轉市場服務體系，在自愿流轉的原則下，降低農民對農村和農業(yè)的依賴度，提高農民土地流轉的意愿。

　　探索多元化的農地流轉糾紛解決機制，提高糾紛的化解效率，形成立體的疏通路徑，防止集體性事件爆發(fā)，優(yōu)化農地流轉的市場環(huán)境。完善仲裁機制，從法律上對農地流轉糾紛仲裁機構的設立、運行等程序進行明確的規(guī)范，確立仲裁機構的法律地位，轉變對仲裁機構的認識，政府從財政上給予相應的資金支持，充分發(fā)揮仲裁的調解作用。發(fā)揮司法裁判的作用完善訴調對接和司法確認。

　　創(chuàng)新訴前機制，在訴調對接、司法確認之前，充分發(fā)揮農村習慣風俗、熟人社會、輿論監(jiān)督等力量，節(jié)約訴訟成本，減少訴訟周期和降低訴訟成本，這無疑是人民法院完善農村土地糾紛解決機制的現(xiàn)實選擇和努力方向。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解機制建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農村土地承包經營權流轉糾紛調解委員會，明確成員構成、職責、議事規(guī)則等，配備調解人員。

　　村(組)設立調解小組或指定專人調解。村里調解不成功的農村土地承包經營糾紛，再到區(qū)農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會調解，仲裁前應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行開展調解工作。健全土地承包仲裁機構，建立區(qū)農村土地承包仲裁。

　　委員會、設立仲裁庭、聘任仲裁員。探索建立在線調解、在線司法確認為一體的信息平臺推進多元化糾紛解決機制建設，使大量矛盾糾紛通過調解等非訴方式解決，緩解司法渠道的壓力，并借助大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技，推動專業(yè)調解與司法確認銜接，拓寬社會力量參與糾紛解決的制度化渠道。例如，建設數(shù)字化土地糾紛調解室，建立人民法庭“互聯(lián)網+訴非銜接平臺”，與社會綜合治理、人民調解、基層調解、社區(qū)調解等機構信息平臺對接。

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