[摘要]本文在簡要回顧我國不同歷史時期的農村土地產權制度及市場，并從產權主體、客體、內容三個方面分析現有農村土地產權制度存在缺陷的基礎上，以土地承包經營權為農村土地市場化改革的起點，以市場的觀點，從明確集體土地所有權主體、擴大所有權權能、賦予農民更多的土地物權三個角度，充分注意了農村土地改革的現有政策和進度，充分注意了農村土地的多樣性和復雜性，有針對性地分析了未來農村土地產權制度改革的路徑。

　　[關鍵詞]農村 土地產權市場化 改革

　　由于歷史的原因，我國城市和農村土地實行的是二元化的土地框架體系制度，根源于土地產權制度的不同，城鄉土地的配置、使用存在巨大的差異。城市的土地、房屋可以通過市場自由買賣、出租、抵押，有著完善的現代土地產權制度。土地國家所有，所有權由各級政府代行，其物權非常完備并不受限制，市場發育充分，土地價值得到充分顯化。

　　而農村土地產權主體、權能等方面，相關規定或模糊不清，比如農村土地的所有者為農民集體，但是這個權利由誰來行使?怎么行使?規定模糊且無從下手;或設置各種限制，比如農村宅基地的取得須以集體組織成員身份為要件，其流轉也被嚴格限制在本集體內。殘缺、不完備的農村土地產權制度，使得農村土地市場交換要素奇缺，市場無法充分發育。所以，在農村土地市場化改革即將拉開大幕的當下，首要的、前提的問題是要厘清具有中國特色的現代農村土地產權制度。

　　1 中國不同歷史時期的土地產權及市場

　　1.1 古代土地產權制度變遷

　　在原始氏族社會時期，土地公有并由氏族和家族集體耕作。而后，正如恩格斯所說：“一切文明民族都是從土地公有制開始的，在已經經歷了一定的原始階段的一切民族那里，這種公有制在農業的發展進程中變成生產的桎梏。它被廢除，被否定，經過了或短或長的中間階段之后轉變為私有制。”

　　土地的占有，對各國歷史影響極為深遠，而對于歷代以農立國的中國，農村土地的分配顯得更為重要。進入奴隸制時代，商、周實行井田制，土地是貴族所有和農夫使用的權利形式。以秦國商鞅變法為代表，“廢井田、開阡陌。”土地所有權主體變為君主、官吏、地主和一小部分自耕農，自耕農世代以耕種經營土地為職業，其土地來源雖各有不同，但私有的田、宅可以進行買賣和遺贈，所有權轉讓的憑證是雙方立下的契券。不過這種買賣等行為受到政治權力和宗法關系等多種限制，在不同的朝代，其活躍度也不盡相同，比如在宋代就較為活躍。隨著經濟的發展，除土地所有權買賣之外，形式有了稍許的變化。北齊有規定：“帖賣者，帖田七年，熟田五年，錢還地還，依令聽許”。當時稱為典質，之后又出現倚當，均為現代土地抵押的雛形。明代以來，定額租制發展，土地所有權與經營權分離，地主保留土地所有權，土地經營權具體化為押租、佃權頂當等形式進入市場，到清代永佃制流行，田面權進入市場，這一時期，是整個封建社會土地市場最壯大的時期。

　　1.2 新中國建立后的農村土地產權制度變遷

　　1950年至1953年，全國土改基本完成，廢除地主階級封建剝削的土地所有制，建立農民土地私有制，農民擁有完整的土地所有權、用益物權等物權，且土地產權可以自由流動不受限制。這一制度從根本上激發了農民的生產積極性，農村生產力得到了恢復和發展。

　　但是我國從1953年開始，經過兩個階段，建立了土地集體所有并由集體統一經營的人民公社化制度。這種典型的強制性制度變遷，脫離農村實際，壓制了基層活力，使我國農業蒙受了巨大損失。

　　1.3 開啟中國農村土地市場化改革之路的家庭聯產承包責任制

　　我國從20世紀70年代末開始，逐步建立家庭承包經營的農地基本制度。1995年，是中國農村土地市場化改革的一個具有劃時代意義的起點，這一年，國務院發文明確規定土地承包權可以流轉，這意味著農戶的承包權可以入市交易，隨后中央又在2008、2014年給予進一步確認和規范。從數據看，承包權流轉率呈現逐步提高的態勢，尤其是經濟發達地區，農民逐步從種地這一傳承兩千多年的職業中脫離出來。從產權角度看，這一制度，在堅持農村土地集體所有的基礎上，將承包地的所有權和使用權相分離，經過三十多年，逐步激活農戶對承包地占有、使用、收益、處分(流轉、抵押)等各項權能，使之形成市場。

　　從歷史來看，農村土地產權交易市場越是活躍，糧食生產非但不會受到影響，農村的生產力反而還會得到大幅度提升。但在封建社會，統治者為維護其統治和便于管制，在農村始終實行的是以小自耕農為主體的低效平衡、簡單均勻的體制，始終未能有實質性的突破。新中國成立后，在特殊的歷史條件下，以犧牲農村來發展城市，正面的影響巨大，但也造成城鄉更加的割裂，貧富差距拉大。中央每年都非常重視“三農”工作，去年又提出了鄉村振興的戰略，其政策目標就是要打破這種一直存在的城鄉差距。那么突破口又在哪里?筆者以為在于農村土地的市場化改革，而這場改革的突破口在于農村土地產權制度的改革。

　　2 關于農村土地產權制度與農村土地市場化改革

　　2.1 農村土地產權制度是市場化改革的前提和基礎

　　土地產權是指有關土地財產的一切權利的總和，一般用“權利束”加以描述，包括土地所有權及與其相聯系和相對獨立的各種權利，如土地所有權、使用權、抵押權、繼承權等。

　　農村土地市場是指“農村集體所有土地作為商品在流通過程中發生的各種經濟關系的總和，以農村土地為交換客體，”從物權法的角度看，農村土地市場可以區分為土地所有權市場和其他物權市場，在中國，主要指用益物權和擔保物權等他物權市場。從市場的構成要素看，這些他物權構成了農村土地市場可供交換的商品，明晰的他物權體系，是市場交易的前提和基礎。歷史上看，產權越是明晰，土地市場也越是活躍，可以這么說，阻礙我國農村土地市場化改革的根源，就在于現有農村土地產權制度的滯后。

　　2.2 現有農村土地產權制度存在的一些問題

　　2.2.1 所有權主體模糊及被虛置，導致市場主體(主要是賣方)缺位。現行農村土地產權的一大缺陷，在于農村土地缺乏人格化的主體。城市土地屬于國有土地，國有土地有明確的賣方主體，且具體的出讓事宜由國土部門負責。而現有法律對集體土地所有權只是作了一個模糊的規定，并且分別規定有“村農民集體”、“村民小組農民集體”“鄉(鎮)農民集體”。農民集體到底是什么性質的單位?它如何來行使土地所有權?準確來說，農民集體不是一個嚴格的法律術語，這種法律概念內涵的模糊使得農民集體在現實中找不到對應的載體，從而很難成為實踐層面上的市場主體。

　　作為補救，法律規定了所有權的行使主體，即：“村集體經濟組織或村民委員會”、“村內各集體經濟組織或者村民小組”、“鄉鎮集體經濟組織”。但在實踐中，大多數地區的農民集體經濟組織已經解體或者名存實亡，實際支配和管理土地的是政府和村委會，集體所有制遮遮掩掩實際成為各級政府所有制，集體土地所有權被實際架空，處于虛置狀態，導致農村土地市場賣方主體長期缺位，除了土地承包權，農村土地市場的發展很有限。2.2.2 產權內容殘缺及被限制，導致市場可交換要素缺失。我國農村土地產權制度存在的第二大問題是產權的各項權能因種種限制而殘缺不全，具體表現為所有權以及農民作為土地使用者的權能殘缺。

　　土地所有權是土地所有者在法律法規的范圍內，對其擁有的土地享有占有、使用、收益、處分的權利。因土地對人類的生存與發展具有特別重大的意義，故古今中外的國家無不對土地所有權人的權利加以適當的限制。我國現有法律，基于當時國家的發展戰略、糧食生產以及農民保障等考慮，對集體土地的所有權權能作了種種限制，比如在使用權權能方面，集體土地大部分只能用于農業生產，不能進行可以產生巨大經濟效益的土地開發(如房地產開發)。

　　《物權法》對集體建設用地使用權的規定僅有模糊的一條;而《土地管理法》規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。基于這種使用范圍的限制，其收益權也被牢牢固定，范圍以外幾無收益，目前利用集體建設用地建設租賃住房也還只是處于試點階段，遲遲沒有鋪開。

　　而農民作為土地使用者，土地承包經營權目前為止已被大部分激活，但是因為集體土地所有權主體的收益得不到保障，其對集體土地的收益也就無法得到保證。另外《物權法》第152條，對宅基地使用權人的權能范圍僅限于占有和使用，再加上政策對買方主體的限制，國家在1999、2004、2018均對城市居民購買農村宅基地予以明文禁止，只允許在本集體經濟組織內部進行流轉，保障農戶宅基地用益物權尤其是收益權以及處分權也就難以實現。

　　市場賣方主體對于土地權能的缺失，尤其是交易權、轉讓權、抵押權等處分權，導致農村土地市場可作交換的商品種類極少，如組建不久的農村產權交易市場，交易的權利類型僅僅是土地承包權，在現有的國有建設用地出讓系統中，集體經營性用地的出讓也只是在試點地區才被允許。市場不缺交易的平臺，缺的是可交換的要素，這種要素，我們可以理解為主要是土地的各項權能。

　　2.2.3 產權客體分類復雜，導致市場不夠統一。農村土地產權的客體就是農村土地，根據法律及實際用途，農村土地既有保證各種農產品種植以及其它農業用途的農用地，還有農村建設用地(宅基地、經營性、公益性公共設施)以及未利用地。由于用途的多樣性和復雜性，農村土地無法像國有土地一樣，建設一個統一的建設用地使用權市場，這讓農村的土地產權制度顯得非常的復雜，分用途研究農地產權的理論也比較少，具體法律規定方面更是大大少于國有土地。

　　在國家批準的試點地區，農村經營性建設用地放在國有建設用地出讓系統中進行交易，而其它的土地包括作為建設用地的宅基地，以蘇州為例，目前放在農村產權交易市場進行交易，都是農村的土地資源，在兩個不同的系統交易，并且由兩個不同的部門管理，會導致市場的不夠統一，多頭的管理容易產生問題。比如英國雖然實行的是土地分類管理體制，全國沒有統一的土地管理機構，但是其農地和農村發展用地管理是由同一個部門管理的。

　　3 農村土地產權制度改革未來路徑

　　考慮到農村問題的復雜性，農村土地又承載著國家糧食安全、農村穩定以及農民保障等等重要的功能，農村土地市場改革需要一個比較漫長的時間，需要兼顧國家、集體、個人的利益，需要法律、政策等作為保障。土地承包經營權，是在城鎮化、工業化背景下，種田不再是農民唯一職業的情況下，權能被不斷的激活，這是符合農村實際，符合農民要求的。毋庸置疑，未來市場在農村土地資源配置中逐漸起決定性作用將是大的方向，那么土地產權制度的改革路徑又在哪里呢?

　　3.1 明確所有權主體，逐步讓市場主體歸位

　　集體土地所有權界定給誰?這是一個實踐當中比較棘手，法律規定比較模糊，理論界又說法不一的問題，農村土地市場化程度不高，很大原因在于此。筆者以為，所有權界定給誰，要考慮兩個問題，第一個是這個主體能夠明確的代表并實現農民的利益;第二個是這個主體必須能夠獨立成為市場的主體(主要是賣方)，使其在農村土地市場中能真正行使其所有權。據此，筆者不認可集體土地所有權確定給村民小組(前生產隊)，這個松散的組織一沒法律地位，二沒經濟核算形式，三沒有辦公地點。尤其在經濟發達地區，這個組織已經成為過去，不具有現實意義;也不認可將集體所有權制度擱置，反以完善利用權制度，作為解決集體土地問題的手段;更加不認可國有化、私人化或混合所有制的主張。

　　新中國成立后，在土地所有制度上，已經走過兩個極端，在集體土地所有制實行這么多年來，農村經濟畢竟得到了很大的發展，這個制度已經深入人心。筆者以為，對土地所有權主體進行法人制改造是唯一合理而現實的選擇。即保持現有農民集體所有制不變，對農民集體進行股份合作社法人制改造，使集體土地的所有權主體在成為獨立的民事主體基礎上，將集體土地所有權的利益以股份形式量化到集體成員，這樣之前存在的問題可以得到很好的解決。這種漸進式的改革是一種“帕累托改進”的過程，符合當前農村的實際，易于被接受，阻力較小。2017年中央1號文指出：“抓緊研究制定農村集體經濟組織相關法律，賦予農村集體經濟組織法人資格”，這正是一個很好的開端。

　　當然，作為民事主體，在享有權利的同時，應承擔相應的民事義務，賦予法人制的農民集體土地所有權之后，由其作為市場主體，專門負責集體資產(包括土地)的經營和交易，并以獨立的身份應對土地征收等對集體土地的處分行為，在壯大集體經濟的同時，為股份農民爭取并實現利益最大化。同時建立適當制度，防止法人專橫損害農民利益。而村民委員會，應該強化其行政職能，在政府的帶領下，專注于農村各項事業的管理，為農村土地市場化改革保駕護航，解決學界有些人所擔憂的農村土地尤其是宅基地實行市場化之后，農村可能會出現的保障性缺失的問題。

　　3.2 擴大所有權權能，增加市場可交換要素

　　集體土地所有權是其它農地權利存在的前提條件，處于農地權利體系的核心位置。糧食安全以及農民保障，在現今的中國農村乃至中國的未來，一直都會有其重大的意義，所以對其限制是必須的。但當今的中國農村，畢竟已經發生了翻天覆地的變化，尤其是在市場經濟條件下，在農村總體市場化水平不斷提高的當下，農村土地的市場化水平卻處于最低的狀態，需要更多的用市場機制來進行高效配置，歷史與實踐都告訴我們，市場化之路將是今后我國農村土地改革的創新之路。

　　在這種大趨勢下，所有權權能的適當放寬就顯得非常必要和適時。一般認為，處分權能是所有權內容的核心，但由于市場經濟的巨大發展，使得收益權能于所有權中的地位與日俱增，而且處分權能的實現，其目的大部分是追求預期的經濟利益，所以非常有必要將集體土地所有權之核心置于收益權上。

　　現有制度，使用權和收益權的限制，大部分來自于土地用途管制制度，因此，在堅持現有制度的基礎上，從適當放寬集體土地的使用范圍出發，研究權能的擴大具有重要意義，比如允許利用農村集體建設用地建設租賃住房試點就是一個很好的開端，這一政策對于位于城鄉結合部的農村以及擁有一定旅游資源的農村具有特別的意義。另外一個是土地征收的收益權，集體土地征收為國有土地，等于將土地的發展權移轉給政府，那么作為所有權人，就應該有一定收益作為補償，這樣不僅保障了集體土地所有人的權益，同時也是對現有土地征收制度的限制，保護有限的耕地資源。如果條件成熟，尤其在土地矛盾尖銳的地方，可以結合實際實行美國的土地發展權制度，賦予集體土地發展權。

　　而處分權能的限制，大部分來自具體法律的規定，如《憲法》規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”，限制了交易、轉讓等權能。另有一些規定限制了諸如抵押、繼承等權能，這部分權能，可根據實際情況，由政策或法律規定可以由所有權人自己處分，比如允許集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同權同價。也可以配置給具體的使用者——農民，就像把土地承包經營權的流轉權、抵押權配置給農民一樣

　　3.3 賦予農民更多的土地物權，提高農民生產積極性

　　事實證明，農村生產力能否發展，農民的積極性是一大關鍵，在這場具有劃時代意義的農村土地市場化變革中，應該賦予農民更多的土地物權，在強調所有權之中心地位的同時，以他物權來促動農村土地的利用，以此實現“賦予農民更多財產權利”的政策目標，讓農民分享到這場改革的成果，提高其對改革的認同感。

　　首先是賦予農民集體土地收益權，集體土地所有權主體進行法人制改造后，源于土地的收益會大大增加，光靠內外的制度，是難以真正保障農民利益的，必須以最穩定的方式——法律，明確規定農民的這項權利，將集體土地資產股份具體量化到農戶，并適時賦予對這項權利的抵押、擔保、繼承等處分權。

　　其次是賦予農民個人更多的土地用益物權。應該說，土地承包經營權的權利束，已經比較充分地被激活，《物權法》有將近11條的詳細規定。而對宅基地使用權的規定僅有5條，僅僅規定了占有和使用權，并對宅基地使用權的取得、行使和轉讓也采取了規避性的規定。筆者以為，在城鎮化、工業化的大背景下，大量農村年輕人進入城市，對于老一輩留下的宅基地，他們不再滿足于居住，而是對實現宅基地使用權的交換價值以及處分權將變成實際的迫切需求。在未來10～20年內，對宅基地使用權的收益權甚至處分權的激活，相關限制的取消，將變得符合實際，讓其可以在農村土地市場中可流轉、可流通將成為現實，并將進一步激活市場。

　　再次是賦予農民更多的土地他項權利。現有法律對農村土地的抵押權利限制較多，目前農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點已經開始，未來，可以賦予其它土地的抵押權、租賃權、地役權等更多土地他項權利，滿足農民對資金需求。

　　馬克思說過：“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化觀念”，同時基于我國“土地作為社會保障的物質手段是農村土地制度安排的依據和基礎”，農村土地產權制度以及土地市場化改革，必須考慮其是受我國農村生產力發展水平、社會組織結構等制約的，同時必須考慮農村基本的利益格局，最基本的就是農民的利益要得到強化，得到充分的保障。

　　雖然早在2013年中央就提出了要建立城鄉統一的建設用地市場，要賦予農民更多的財產權利，而相關的改革到目前為止還只是處于試點階段，但我們必須堅定市場化的方向，認清改革所處的階段，結合各地農村不同的生產力發展狀況，適時激活農村各類土地的各項權能，充分釋放農民的創造力和基層的活力。同時，比照上世紀90年代開始的國有建設用地有償使用制度改革，法律、政府作用以及各項配套等都是不可缺少的，相信我們一定可以逐步完成漸進式的農村土地市場化改革之路，實現中國農村2000多年沒有完成的質的飛躍。

　　參考文獻：

　　[1]方行.中國封建社會的土地市場[J].中國經濟史研究,2001,2.

　　[2]趙岡,陳仲毅.中國土地制度史[M].新星出版社:北京,2006.

　　作者：姚利斌 (常熟市公共資源交易中心,常熟215500)