摘 要：市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。法治保障是實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的必由之路。由此，需要明確市域社會(huì)治理現(xiàn)代化概念的外延與內(nèi)涵，精準(zhǔn)把握法治保障對市域社會(huì)治理現(xiàn)代化之引領(lǐng)、規(guī)范、促進(jìn)的價(jià)值意蘊(yùn)和價(jià)值導(dǎo)向，以地方立法作為關(guān)鍵抓手，發(fā)揮地方立法優(yōu)勢，突出問題導(dǎo)向，強(qiáng)化優(yōu)選意識(shí)，增進(jìn)域內(nèi)協(xié)同，以促進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化目標(biāo)的達(dá)成。

　　關(guān)鍵詞：市域社會(huì)治理現(xiàn)代化;法治保障;路徑

　　一、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化：概念厘清

　　(一)市域社會(huì)治理的空間之維

　　第一，市域是一個(gè)自然地理區(qū)域空間。在國家疆域內(nèi)，市域是由自然要素如地理位置、地貌、人口、氣候、自然資源等構(gòu)成的相對均質(zhì)的自然地理空間。這些自然地理空間塑造了相關(guān)的區(qū)域性社會(huì)共同體。

　　第二，市域是一個(gè)由歷史積淀造就的經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間。從歷史、空間、規(guī)模看，市域空間是一個(gè)區(qū)域特征明顯的社會(huì)空間。基于自然地理空間基礎(chǔ)上的市域，國家的行政區(qū)劃進(jìn)一步從社會(huì)共同體的屬性上予以強(qiáng)化。如中國歷史上的行政區(qū)劃堅(jiān)持的“山川形便”和“犬牙相入”就是不斷強(qiáng)化的歷史動(dòng)作，同時(shí)，改革開放后國家設(shè)立的地級(jí)市、縣級(jí)市的人口標(biāo)準(zhǔn)、GDP總量等標(biāo)準(zhǔn)也是不斷強(qiáng)化的措施之一。

　　市域的多層次表現(xiàn)為市域未必和行政區(qū)劃層次完全一致，也不是特定的層級(jí)，市域可以是包含縣級(jí)市、設(shè)區(qū)的市甚至包含以城市圈、城市群的城市共同體，只要在一定的地理人文空間下形成了相對緊密的連接、互動(dòng)頻繁的分工和統(tǒng)籌規(guī)劃的空間體系即可。

　　(二)市域社會(huì)治理的層次與定位

　　第一，市域治理是一個(gè)國家內(nèi)部治理的基礎(chǔ)層級(jí)。從中央到地方的縱向治理層級(jí)看，廣義的社會(huì)治理分為國家治理、省域治理、市域治理，因此，市域治理就是地方治理、基層治理。習(xí)近平同志提出“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)”[1]，這一科學(xué)判斷揭示了市域社會(huì)治理在國家整體治理中的基礎(chǔ)地位。從歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，從秦漢建立中央—地方大一統(tǒng)的統(tǒng)治格局后，“郡縣治，天下安”[2]，即地方治理的成功與否對國家長治久安關(guān)系重大。所以市域治理是國家內(nèi)部治理的基礎(chǔ)層次，是關(guān)乎國家治理承上啟下的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主戰(zhàn)場。

　　第二，市域社會(huì)治理是國家治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從國家社會(huì)治理的縱向結(jié)構(gòu)看，從中央到基層可以分為國家社會(huì)治理—地方社會(huì)治理—基層社會(huì)治理三個(gè)環(huán)節(jié)。市域社會(huì)治理在國家治理中具有承上啟下的作用，市域?qū)用婢哂休^為完備的社會(huì)治理體系，具有解決社會(huì)治理中重大矛盾問題的資源和能力，是將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效的治理環(huán)節(jié)，處于推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的前線位置[3]。

　　第三，市域社會(huì)治理是源頭治理的匹配層次。本質(zhì)上，社會(huì)治理就是整合國家發(fā)展與社會(huì)運(yùn)行的各種力量，發(fā)揮綜合治理能力，理順內(nèi)部不同力量、不同利益關(guān)系之間的矛盾，使社會(huì)有序向前發(fā)展的活動(dòng)。從問題導(dǎo)向看，一方面，市域范圍內(nèi)是社會(huì)問題、社會(huì)矛盾的集中聚合地、爆發(fā)地，需要就地化解。另一方面，市域又具有與解決社會(huì)問題、社會(huì)矛盾相匹配、就地化解的資源，能夠統(tǒng)籌各種資源力量，及時(shí)有效有針對性地解決各類突發(fā)問題，達(dá)到源頭治理的效果。

　　第四，在市域社會(huì)治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)和層次關(guān)系上，城市起引領(lǐng)作用。近代以來，城市是現(xiàn)代文明的象征，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的大趨勢是城市引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展，城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)、指揮系統(tǒng)，集聚了人才、技術(shù)、資本、數(shù)據(jù)等資源優(yōu)勢。

　　同時(shí)，城市也相應(yīng)集中了社會(huì)矛盾與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，比如城鄉(xiāng)差別、城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題，所以市域社會(huì)治理包含了以城市為中心、以城市為引領(lǐng)的社會(huì)治理。“市域社會(huì)治理”的提出，實(shí)際上展現(xiàn)了一種新的城市治理構(gòu)想。理想類型的市域社會(huì)治理，就是在“城市界線以內(nèi)”，充分利用城市地域特性、立法與行政的相對獨(dú)立性、權(quán)責(zé)完備性，發(fā)揮城市正面效應(yīng)、抑制城市負(fù)面效應(yīng)，整體推進(jìn)社會(huì)治理的過程[4]。

　　(三)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的意涵合理界定和認(rèn)識(shí)

　　市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的意涵，是正確把握和研究市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的邏輯起點(diǎn)。

　　第一，市域社會(huì)治理要順應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求。改革開放以來，隨著國家工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，特別是21世紀(jì)以來信息化迅速滲透到社會(huì)的各個(gè)角落，導(dǎo)致整個(gè)中國社會(huì)發(fā)生了急劇變化。中國由傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)變成了信息化支撐的工商社會(huì)、無邊界社會(huì)、扁平化社會(huì)。這一變化，一方面給社會(huì)發(fā)展帶來了巨大的進(jìn)步空間，另一方面也給社會(huì)治理帶來了前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。

　　這些變化給社會(huì)治理變革增添了新難度和多重復(fù)合壓力，對社會(huì)治理素養(yǎng)培育、能力提升提出了更高要求。市域社會(huì)治理作為國家治理能力現(xiàn)代化的重要基石和前沿陣地必須要回應(yīng)、順應(yīng)這一變化，即要進(jìn)行市域治理理念現(xiàn)代化、治理手段現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化、治理體制現(xiàn)代化的綜合變革，推動(dòng)由“人情社會(huì)”向“法治社會(huì)”轉(zhuǎn)型，構(gòu)建“公共社會(huì)”新格局，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實(shí)基石。

　　第二，市域社會(huì)治理需要利用好現(xiàn)代化的治理工具。黨的十九大報(bào)告提出：“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”[5]這意味著市域社會(huì)治理現(xiàn)代化要利用好這四個(gè)方面現(xiàn)代化工具。比如“智能化”，一方面它對社會(huì)治理有效性產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，另一方面它也對社會(huì)治理主體應(yīng)用器物工具能力帶來新挑戰(zhàn)。

　　所以，在智能化撲面而來的新時(shí)代，市域社會(huì)治理就是順應(yīng)社會(huì)智能化發(fā)展趨勢，以互聯(lián)網(wǎng)+、機(jī)器人、大數(shù)據(jù)等人工智能技術(shù)作為必備的技術(shù)手段和治理工具，來推動(dòng)“智慧城市”“智慧社會(huì)”“智能社會(huì)”建設(shè)，驅(qū)動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化智慧創(chuàng)新，提升市域社會(huì)治理的有效性。第三，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化要遵循現(xiàn)代城市發(fā)展的規(guī)律。現(xiàn)代城市發(fā)展遵循了多元化、集群化、國際化、網(wǎng)絡(luò)化、生態(tài)化的發(fā)展規(guī)律[6]。所以，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化需要遵循現(xiàn)代城市發(fā)展的規(guī)律，依法治理、科學(xué)治理、多元治理、系統(tǒng)治理、綠色治理和可持續(xù)治理，讓城市治理更美好，讓人民生活更幸福[7]。

　　二、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化法治保障：理念與標(biāo)志

　　(一)由管理到治理、由社會(huì)管理到社會(huì)治理是治理理念進(jìn)步的新階段、新境界由管理到治理是治理理念、治理方式進(jìn)步的重要標(biāo)志。管理著眼于行政系統(tǒng)內(nèi)部(線性思維、平面思維)依法行政的強(qiáng)制力、自上而下的執(zhí)行力，具有封閉性，在常態(tài)化下發(fā)生效力，對社會(huì)事務(wù)進(jìn)行單向度的處理。治理，著眼于包括行政系統(tǒng)在內(nèi)的更大的系統(tǒng)(整體思維、立體思維)，強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)的協(xié)商、互動(dòng)、協(xié)調(diào)，自下而上、自上而下的動(dòng)員力，具有開放性，強(qiáng)調(diào)共治、服務(wù)、承諾、參與、多元，對社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行共同處理。社會(huì)治理意味著我們要對社會(huì)體系和機(jī)制進(jìn)行調(diào)整、改造、充實(shí)、提高。從社會(huì)管理到社會(huì)治理是治理創(chuàng)新達(dá)到的新境界。十九大報(bào)告明確將“社會(huì)管理體制”轉(zhuǎn)變成“社會(huì)治理體制”，并強(qiáng)調(diào)了社會(huì)治理的新四化，即“社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化”。

　　此外，中央全會(huì)強(qiáng)調(diào)了“民主協(xié)商”和“科技支撐”的作用，明確將這兩個(gè)方面作為“社會(huì)治理體系”的重要組成部分。進(jìn)入新時(shí)代，黨從戰(zhàn)略視野對中國特色社會(huì)治理及其運(yùn)行特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行深刻把握，意味著理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新達(dá)到了一個(gè)新境界。

　　(二)社會(huì)治理現(xiàn)代化的根本保障和標(biāo)志即法治化法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路[8]。法治的基本含義是，法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為，管理社會(huì)事務(wù)，維持正常的社會(huì)生活秩序，但其最終目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利[9]。

　　作為國家治理重要組成部分的社會(huì)治理，其現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求就是摒棄運(yùn)動(dòng)式人治思維，遵循法治思維，即從剛性控制走向柔性治理，由社會(huì)控制體系走向多元共治，運(yùn)行模式走向“上下一體，綜合互動(dòng)”，構(gòu)建“共建、共治、共享”的社會(huì)治理命運(yùn)共同體。法治是社會(huì)治理現(xiàn)代化成本最低、治理效果最持久的保障。按照完善社會(huì)治理體系的要求，就要充分發(fā)揮法治對社會(huì)治理的規(guī)范和保障作用。

　　法治是社會(huì)治理現(xiàn)代化的根本保障和最重要的標(biāo)志，必須全面加強(qiáng)社會(huì)法治建設(shè)，強(qiáng)化法治保障，要加強(qiáng)社會(huì)治理立法，做到公正司法、嚴(yán)格執(zhí)法，把社會(huì)治理各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)都納入法治化軌道。通過社會(huì)治理的制度化、規(guī)范化、法治化，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，增強(qiáng)社會(huì)信心，激發(fā)社會(huì)活力，提高社會(huì)效率[10]。

　　三、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化法治保障的價(jià)值意蘊(yùn)與價(jià)值導(dǎo)向

　　(一)法治引領(lǐng)：謀劃市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)在中國傳統(tǒng)文化的語境中，“治”就包含“引導(dǎo)、引領(lǐng)”之義，“理”就包含“規(guī)律、真理、理順”之義。因此，“治理”即在認(rèn)識(shí)事物規(guī)律的基礎(chǔ)上，因勢利導(dǎo)、順勢而為、引導(dǎo)事物朝國家長治久安發(fā)展。以法治保障為引領(lǐng)，發(fā)揮市域(地方)對社會(huì)治理現(xiàn)代化創(chuàng)新樣本作用。中央研究制定的《全國市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《全國市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作指引》，一方面為市域(地方)開展試點(diǎn)工作提供基本遵循，另一方面也為市域(地方)試點(diǎn)成效評(píng)估提供衡量標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)市域社會(huì)治理創(chuàng)新的目的是追求良性秩序，形成市域內(nèi)各個(gè)社會(huì)治理主體的最大公約數(shù)。

　　市域社會(huì)治理現(xiàn)代化屬于“微治理”層次，需要以法治保障予以保駕護(hù)航。在此意義上，按照改革開放的試點(diǎn)—總結(jié)—推廣的一般路徑要求，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化需要先行先試，以法治保障大膽試大膽闖、破難題開新局，做到起點(diǎn)高、靶向準(zhǔn)、方法新、帶動(dòng)強(qiáng)，為推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化不斷提供新經(jīng)驗(yàn)、貢獻(xiàn)新方案，增強(qiáng)示范效應(yīng)。以法治保障為引領(lǐng)，謀劃市域社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)創(chuàng)新。

　　市域社會(huì)治理頂層設(shè)計(jì)創(chuàng)新必須是在融入市域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中謀劃，密切聯(lián)系市情社情民情，以系統(tǒng)性、前瞻性、科學(xué)性思維進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、謀篇布局。具體來說，其一，發(fā)揮市域社會(huì)治理“城市大腦”的作用，根據(jù)市域特性進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，整合市域社會(huì)治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，確立市域社會(huì)治理的宏觀戰(zhàn)略和路線，整體性、系統(tǒng)化、有步驟地推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化;其二，建構(gòu)市域社會(huì)治理的“權(quán)責(zé)體系”，分類確定各個(gè)層級(jí)、各類主體的權(quán)責(zé)，處理好條塊、區(qū)街社區(qū)關(guān)系，嚴(yán)格執(zhí)行“權(quán)責(zé)清單”，為基層減負(fù)，使基層工作能夠真正聚焦于社會(huì)治理[11]。

　　黨的十八大以來，市域社會(huì)治理創(chuàng)新已經(jīng)取得的階段性成果，為整體謀劃提供了素材，打好了基礎(chǔ)。社會(huì)治理的“初級(jí)階段”是從最初的改革碎片化、創(chuàng)新應(yīng)急性階段起步的，現(xiàn)在需要向更高層次進(jìn)行整體性跨越。即市域社會(huì)治理需要進(jìn)一步破解精細(xì)化、系統(tǒng)化短板，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與、社會(huì)協(xié)同、民主協(xié)商、科技支撐的系統(tǒng)化、制度化的社會(huì)治理頂層設(shè)計(jì)體系，確保社會(huì)治理的良治。引領(lǐng)治理重心、治理資源下沉，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)成為市域社會(huì)治理中牢固基石。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)是市域社會(huì)治理的基本單元，只有把基層基礎(chǔ)工作做實(shí)做強(qiáng)，才能打通市域社會(huì)治理的“神經(jīng)末梢”。但基層社會(huì)治理的現(xiàn)狀是治理任務(wù)重、壓力下移與基層資源匱乏、能力不足相矛盾，所以要以法治理念引領(lǐng)治理重心、治理資源下沉，強(qiáng)化基層社會(huì)治理的人、財(cái)、物的匹配，把治理資源、服務(wù)、管理下沉到基層，健全基層社會(huì)治理新格局。

　　(二)法治規(guī)范：加強(qiáng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的法治建設(shè)完善社會(huì)治理立法是社會(huì)治理現(xiàn)代化的必由之路。目前，在國家層面關(guān)于社會(huì)管理的法律法規(guī)相對完善，但在國家社會(huì)治理尤其是市域社會(huì)治理方面的立法還存在較多空白。鑒于此，特別需要加強(qiáng)社會(huì)治理立法，將市域社會(huì)治理的政策和經(jīng)驗(yàn)以制度化、程序化方式予以規(guī)范，協(xié)調(diào)、平衡市域社會(huì)治理各主體的利益訴求，明確市域社會(huì)治理各主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。

　　第一，將市域社會(huì)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新成果以法律制度的形式予以定型。浙江省在社會(huì)綜合治理、社會(huì)建設(shè)、社會(huì)維穩(wěn)、社會(huì)組織建設(shè)的不斷探索實(shí)踐中，取得了一系列創(chuàng)新成果，如“六和塔”工作體系、“東海漁嫂”、海上楓橋等創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，需要通過提煉經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行制度化建設(shè)，以法治的手段明確政府與社會(huì)的權(quán)利邊界、保障人民治理權(quán)利，并優(yōu)化完善這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、制度成果，將這些成熟的制度、經(jīng)驗(yàn)定型。第二，依法賦權(quán)，對非政府其他社會(huì)主體進(jìn)行有序賦權(quán)，明確參與主體的責(zé)任與義務(wù)邊界。治理視角明確肯定了涉及集體行動(dòng)的各種機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴[12]。

　　在“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的傳統(tǒng)社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)面前，其他非政府社會(huì)主體要參與市域社會(huì)治理工作需要黨委政府進(jìn)行有效、有序賦權(quán)，釋放社會(huì)活力。目前，社會(huì)主體共同治理的責(zé)任機(jī)制建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對非政府主體參與社會(huì)治理的作用效果缺乏評(píng)價(jià)指標(biāo)，引導(dǎo)社會(huì)組織提供公共服務(wù)還停留在號(hào)召層面，缺乏有效激勵(lì)和依法約束的制度規(guī)范。應(yīng)當(dāng)依法有序地向社會(huì)進(jìn)行賦權(quán)。從漸進(jìn)式改革的角度看，依法有序地對社會(huì)主體進(jìn)行賦權(quán)并不是放任社會(huì)自治，而是通過法治建設(shè)為社會(huì)組織提供生存的資源、空間及制度的合法性，有選擇有目的地吸納社會(huì)組織參與社會(huì)治理。

　　(三)法治促進(jìn)：構(gòu)建市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的長效機(jī)制治理是指出自政府，但又不限于政府的一套機(jī)構(gòu)和行為體[13]。

　　市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是新生事物。在社會(huì)治理的體系性方面，社會(huì)治理現(xiàn)代化格局是黨委政府、社會(huì)組織、基層群眾、甚至市場力量同向發(fā)力、多元參與、開放共治的社會(huì)治理格局。但是現(xiàn)實(shí)情況是：多元主體參與易流于形式、流動(dòng)人口參與感不強(qiáng)、多元主體參與動(dòng)力不足、持續(xù)性不強(qiáng)。以法治促進(jìn)為保障，打造市域社會(huì)治理“共建共治共享”的新格局。新格局的打造需要制度創(chuàng)新，黨的十九屆四中全會(huì)指出“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”，這個(gè)制度凸顯社會(huì)治理是多元主體的“共業(yè)”，體現(xiàn)各主體的公共精神，反映公共意志，體現(xiàn)競爭、合作、相互學(xué)習(xí)、形成思想共識(shí)、互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，共同參與、共同治理、共同分享。

　　而實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”不僅要有思想共識(shí)，還必須建章立制，發(fā)揮法治的制度化、規(guī)范化、程序化作用。權(quán)力清單是改進(jìn)政府治理方式、創(chuàng)新社會(huì)治理的源頭治理。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，要推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。推行權(quán)力清單制度，有利于推動(dòng)社會(huì)自治，把社會(huì)的權(quán)力還給社會(huì)，在社會(huì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)法無禁止即可為。

　　四、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化法治保障的關(guān)鍵抓手：地方立法

　　(一)推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，發(fā)揮市域地方立法優(yōu)勢市域具有地方立法的自主空間。2015年修改的《立法法》，賦予設(shè)區(qū)市的人大和政府立法權(quán)。設(shè)區(qū)市要善于運(yùn)用地方立法權(quán)，借鑒其他城市成功經(jīng)驗(yàn)和本地成熟做法，制定權(quán)責(zé)眀晰、便于操作的地方性法規(guī)規(guī)章，為攻克市域社會(huì)治理難題提供有效的法律依據(jù)[13]。

　　推動(dòng)設(shè)區(qū)市用好地方立法權(quán)，以市域社會(huì)治理制度供給需求為導(dǎo)向。以滿足人民對美好生活期待作為必備條件，以務(wù)實(shí)管用、便于操作作為實(shí)操要求，因地制宜、結(jié)合實(shí)際制定地方性法規(guī)規(guī)章，構(gòu)建市域社會(huì)治理法律規(guī)范體系。堅(jiān)持“不抵觸、有特色、可操作”原則，充分發(fā)揮市域立法的實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性功能，圍繞城市管理、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)民生等重點(diǎn)領(lǐng)域，積極開展自主性、創(chuàng)制性立法，把解決市域社會(huì)治理難題納入法治軌道[14]。加強(qiáng)立法后貫徹實(shí)施和評(píng)估工作，如舟山市通過委托第三方評(píng)估的方式，對2017年出臺(tái)的海釣管理立法《舟山市國家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)海釣管理暫行辦法》進(jìn)行實(shí)施效果評(píng)估，并以此為契機(jī)探索立法評(píng)估樣板，提升了立法工作的實(shí)效性。

　　(二)突出問題意識(shí)，完善市域社會(huì)治理中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題立法改革開放40多年的發(fā)展是高度濃縮型發(fā)展。在短時(shí)間內(nèi)，我國由農(nóng)業(yè)社會(huì)飛速進(jìn)入了工商社會(huì)。在全球化、信息化的雙輪驅(qū)動(dòng)下，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛躍發(fā)展，社會(huì)治理的硬件資源越來越雄厚，但是建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的上層建筑還沒有完全適應(yīng)，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展不同步的失衡狀態(tài)。

　　在社會(huì)治理領(lǐng)域，由于傳統(tǒng)認(rèn)知思維的長期影響，特別是整體開放程度不夠，在社會(huì)治理理念、方式、價(jià)值追求方面片面求穩(wěn)，以不出事為行動(dòng)邏輯，使社會(huì)治理領(lǐng)域特別是市域范圍內(nèi)遺留了大量的難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化步履蹣跚。市域社會(huì)治理需要落實(shí)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)等社會(huì)治理舉措。在國家強(qiáng)調(diào)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的迫切需求下，地方社會(huì)治理急需加強(qiáng)能力現(xiàn)代化提升，用法治理念、手段，針對市域社會(huì)治理的短板、弱項(xiàng)，如城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、均等化問題、外來人口的社會(huì)參與融入、城市群協(xié)同治理等，體現(xiàn)問題意識(shí)，加快完善市域社會(huì)治理領(lǐng)域立法。

　　如基于海島、海洋的特殊地理空間區(qū)域，舟山市制定《舟山市國家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《舟山市文明行為促進(jìn)條例》《舟山市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》《舟山市危險(xiǎn)廢物管理規(guī)定》《舟山市港口船舶污染物管理?xiàng)l例》等十多部法規(guī)規(guī)章，加強(qiáng)海域管理與養(yǎng)護(hù)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋傾倒廢棄物管理、港口船舶污染物管理等具有地方特色、海洋特色的社會(huì)治理領(lǐng)域立法實(shí)踐，并針對中國(浙江)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新、浙江舟山群島新區(qū)法治化營商環(huán)境等市域社會(huì)治理立法工作重大事項(xiàng)，做了戰(zhàn)略性、前瞻性的立法準(zhǔn)備，為構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展、完善地方立法工作體系做出了大膽嘗試。

　　(三)強(qiáng)化優(yōu)選意識(shí)，加強(qiáng)市域社會(huì)治理的關(guān)鍵立法

　　第一，加強(qiáng)社會(huì)治理整體規(guī)劃方面的基本立法。在國家層面沒有《社會(huì)管理法》及相關(guān)完善法律法規(guī)面前，市域社會(huì)治理地方立法需要先行先試，為統(tǒng)籌整個(gè)市域社會(huì)治理提供一個(gè)規(guī)范框架，尤其是將分散的由各個(gè)主體牽頭進(jìn)行的城鄉(xiāng)社會(huì)治理實(shí)踐統(tǒng)一起來，完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法、科學(xué)民主立法機(jī)制，保障重大社會(huì)改革于法有據(jù)，從宏觀和全局層面搭建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的市域社會(huì)治理的綜合性地方規(guī)范體系，充分發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

　　第二，加強(qiáng)促進(jìn)公眾主動(dòng)參與建立社會(huì)治理長效機(jī)制的立法。參與合作治理是現(xiàn)代社會(huì)治理的重要特征，公眾是社會(huì)治理的主體之一，公眾有了廣泛參與，就可以在社會(huì)治理中直接表達(dá)自己的訴求，對公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。一般說來，公眾在理解參與社會(huì)治理的意義、價(jià)值和積極參與社會(huì)治理實(shí)踐方面具有同頻共振效應(yīng)。所以，公眾參與立法成為法律制定的法定程序，在順應(yīng)市域社會(huì)治理法治化需求的基礎(chǔ)上，在尋求合作并保持開放協(xié)商的狀態(tài)下，市域社會(huì)治理需要加強(qiáng)促進(jìn)社會(huì)公眾參與建立社會(huì)治理長效機(jī)制方面的立法。

　　第三，補(bǔ)全社會(huì)組織方面立法。截至2020年1月，我國現(xiàn)存的社會(huì)組織總數(shù)已經(jīng)超過85萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體364 557個(gè)、基金會(huì)7 617個(gè)，民辦非企業(yè)單位478 883個(gè)。建立健全社會(huì)組織立法，有利于提升社會(huì)組織治理法治化水平[15]。在沒有制定健全的《社會(huì)組織法》之前，在非控管理、權(quán)利本位、共同治理等先進(jìn)社會(huì)組織立法新理念的指引下，市域社會(huì)治理立法可以通過先行先試，從立法性質(zhì)、立法模式、完善稅收立法等方面，制定關(guān)于社會(huì)組織設(shè)立、活動(dòng)、監(jiān)管等方面的法律規(guī)范，創(chuàng)新行政監(jiān)督機(jī)制、建立社會(huì)組織自律機(jī)制，保障社會(huì)組織的合法權(quán)益，有序開展組織活動(dòng)。第四，加快志愿服務(wù)立法。

　　志愿服務(wù)是社會(huì)治理現(xiàn)代化不可或缺的重要方面，在社會(huì)和諧、社會(huì)進(jìn)步方面發(fā)揮了積極作用。在志愿服務(wù)發(fā)展法制化、機(jī)制化、全民化、社區(qū)化的趨勢下，重點(diǎn)是科學(xué)構(gòu)建志愿服務(wù)立法的基本原則體系和基本制度體系，包括志愿服務(wù)的體制、機(jī)制、主體、行為、程序、監(jiān)督、救濟(jì)等一系列制度環(huán)節(jié)，為志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展提供有力的制度支持[16]。第五，加快市域社會(huì)治理大數(shù)據(jù)應(yīng)用立法。激發(fā)社會(huì)治理新動(dòng)能的關(guān)鍵是發(fā)揮數(shù)據(jù)治理效能。在市域社會(huì)治理大數(shù)據(jù)應(yīng)用工作中：

　　一方面，存在著制度、規(guī)范、監(jiān)管等立法空白，需要對大數(shù)據(jù)手段的應(yīng)用進(jìn)行立法，以發(fā)揮立法的頂層設(shè)計(jì)與頂層規(guī)范指導(dǎo)作用。另一方面，基于市域的相對獨(dú)立性和封閉性，市域范圍是公民個(gè)人數(shù)據(jù)與隱私泄露、電信詐騙、社會(huì)誠信的重災(zāi)區(qū)，制度、規(guī)范與監(jiān)管的空白可能還會(huì)惡化這些問題。同時(shí)，政府信息化建設(shè)也需要通過立法進(jìn)行內(nèi)部整合。所以，針對市域地方政務(wù)信息分享中的“畫地為牢、各自為政、條塊分割、對外封閉”共享性差等問題，也需要在市域社會(huì)治理范圍內(nèi)，進(jìn)行全局性、規(guī)范性、科學(xué)性、系統(tǒng)性的大數(shù)據(jù)應(yīng)用的內(nèi)部整合、跨部門整合，創(chuàng)新服務(wù)，將大數(shù)據(jù)利用能力升華為社會(huì)治理能力。

　　(四)增進(jìn)域內(nèi)協(xié)同，加強(qiáng)地方立法的城市群合作從國家立法的視野看，地方立法權(quán)的行使具有依附性，而且被類比為區(qū)域法治競爭。但是在國家順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、加快城市群發(fā)展的大趨勢面前，從協(xié)調(diào)論的序參數(shù)、役使原則、語意信息效應(yīng)看，地方立法需要加強(qiáng)合作。同時(shí)，很多剛剛獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市也需要向省會(huì)城市、計(jì)劃單列市、較大的市學(xué)習(xí)如何完善地方立法權(quán)，這也為地方立法的城市群合作提供了歷史性的契機(jī)。

　　五、結(jié) 語

　　市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是中國社會(huì)建設(shè)和國家治理的重要領(lǐng)域。加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理現(xiàn)代化對優(yōu)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)社會(huì)治理科學(xué)化、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理全過程民主化具有重要的空間創(chuàng)新意義，尤其是對于形成社會(huì)治理現(xiàn)代化新格局具有重要探索意義。但是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是一個(gè)新生事物，如何在法治保障中繼續(xù)前行還有許多需要去深入探討的理論和實(shí)踐問題。

　　參考文獻(xiàn)

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　　作者：王建友，丁惠敏