摘 要：靈活就業政策是公共政策在就業領域的重要體現，政策工具是達成政策目標的重要途經和手段，政策工具的不同組合和運用將在很大程度上影響靈活就業的發展。從政策工具視角出發，對2003—2020年間與靈活就業相關的政策進行文本分析后發現：不僅不同的政策工具間占比不均衡，而且同一政策工具的內部要素之間也呈現出不同程度的失衡，主要表現為：能力建設型工具占比最高、激勵型與勸誡型工具占比較合理、命令型與系統變革型工具占比較少;此外，還存在政策工具內部要素配比不均、多元主體合力執行度不夠、勞動權益保障不足等問題。基于此，建議靈活就業政策在未來的設計與執行中，提高政策工具的結構均衡性和要素均衡性，激勵社會多元主體參與，促進勞動權益與就業激勵有機結合。

　　關鍵詞：靈活就業;新就業形態;勞動權益保障;政策工具;文本量化分析

　　產業結構的調整、平臺經濟的發展及云組織等新型組織結構的日益普及使靈活就業的需求不斷提升。據統計，靈活用工在日本的普及率達到40%，美國 34%，法 國、德 國 均 達 到 30% 以上[1]。靈活用工的另一端就是靈活就業，我國靈活就業形式多樣，涉及制造業、互聯網、批發零售、外賣餐飲、物流配送等眾多行業。個體經營、非全日制及新就業形態等方式能滿足企業彈性用工、短期用工等需求，成為吸納就業的 “蓄水池”。

　　而隨著日益增多的從事人工智能、大數據等新技術行業的高技能人才選擇非全日制及“互聯網 +”就業，表明靈活就業已從就業困難人群的謀生之路轉型為社會不同階層、不同行業人群實現自我雇傭、自我提升的發展之路，呈現從業主體多元化、從業崗位多層次的特點。繁榮的新經濟形態及疫情帶來的工作模式的改變，使未來勞動力市場靈活就業比重日益增多的趨勢將更加明顯。

　　面對陡然嚴峻的就業形勢，國務院辦公廳及中央各部委密集頒布了一系列就業促進政策，對靈活就業的能力建設、宣傳引導、補貼激勵、權益保障等給予高度重視。通過一系列政策 “組合拳”的實施有力地推動了靈活就業擴容、提質和增效。約翰霍普金斯大學教授萊斯特·M·薩拉蒙 (LesterM�盨alamon)在他所著的 《公共服務中的伙伴》中說： “公共行動的失敗不是源于政府管理人員的無能或瀆職，而更多是由于他們使用的工具和行動方式”[2]。在促進靈活就業政策目標明確的前提下，采用什么樣的政策工具及組合運用至關重要，直接關乎政策目標能否實現[3]。

　　本研究通過政策文本量化分析明晰政策結構的均衡性，剖析不同政策工具的運用情況，并提出相關政策優化建議，為構建更為完善的靈活就業政策體系提供參照借鑒。

　　一、文獻綜述

　　靈活就業研究始于 20世紀 60年代，涉及靈活就業的理論主要有以下幾種：一是貧困就業理論，國際勞工組織 (ILO)認為非正規就業是城市貧困群體的一種就業模式，非正規部門具有吸納勞動力和減輕城市貧困的功能[4];二是非正規經 濟 理 論，其 代 表 人 物 經 濟 社 會 學 家 哈 特(Hart)將城市勞動者劃分為工資雇用和自我雇用兩種類型，并指出自我雇傭屬于非正規就業，其主體是城市非熟練工人、失業者和農村流入勞動力。

　　而新經濟下的靈活就業在就業動機、就業屬性、就業質量及勞動者權益訴求等方面均已發生轉變，應采用相對規范的質量優先的規制原則加強對新型靈活就業的正規化管理[5]，如問清泓[6]指出，新經濟形態下多樣化的非傳統勞動關系脫離了社會保障安全網，從而導致新型勞動關系、勞動爭議與權益保護問題激增。靈活就業的繁榮離不開就業政策的支持。袁朝輝[7]75-84認為，鑒于靈活就業在中國發展的現狀，需重新設計政府、企業、家庭和個人在勞動力市場中的角色，應以多重思路構建靈活就業政策體系。馮小俊等[8]從建立統一的勞動力市場、加大執法力度、完善社會保障制度及加強技能培訓等四方面提出了構建靈活安全性就業政策的基本路徑。

　　吳江[9]以中低端人員的靈活就業狀況為切入點，對其政策目的性、適配性、有效性和持續性進行分析評估，進而提出開展政策前瞻性設計、推動政策體系完善等建議。莫榮等[10]認為，應準確認定靈活就業群體合法地位，加快修訂勞動保障相關法律法規，保障靈活就業群體的權益。王霆等[11]運用 PMC指數模型進行政策文本量化評價，揭示了中國靈活就業政策在整體設計上較為合理，尤其在完善社保、鼓勵創業、加大培訓、消除歧視等方面發揮了政策引導作用，并對中國靈活就業領域研究熱點和前沿趨勢進行分析，提出確認新型勞動關系、完善相關法律法規、加強平臺企業責任等多方面對策建議。綜上，我國靈活就業的形成及發展與政策的促進和引導作用密切相關，應結合新時期的靈活就業特征及新出現的挑戰和問題審視政策工具的科學性和合理性。

　　二、分析方法與樣本選擇

　　(一)分析方法本研究主要運用內容量化分析法，對收集的2003—2020年期間國務院辦公廳及中央各部委頒布的與靈活就業相關的政策進行等距抽樣以確定研究樣本容量。在明確政策工具分析單元及類目后利用 Nvivo12軟件對政策文本進行編碼，再根據編碼結果進行頻數及占比統計分析得出結論。

　　(二)靈活就業政策樣本選擇我國靈活就業政策內容主要以財政補助、稅收優惠、技能培訓、就業指導、社會保障、信息發布等為主，在政策形式上表現為法律法規、部門規章、實施方案、行政決議及意見通知等。在明確靈活就業內涵、就業人員組成及政策目標的基礎上以 “靈活就業” “多渠道就業” “非正規就業” “農民工就業” “就業扶貧” “新就業形態”等關鍵詞在國務院、人社部、民政部、發改委、農業農村部、國家鄉村振興局等政府官網的政策法規專欄進行主題和全文搜索、篩選去重后得到 148份 2003—2020年間頒布的涉及靈活就業的政策文本。將這些政策文本按時間順序排列并按抽樣距離 4進行等距抽樣 (考慮保留其中具有典型代表性的靈活就業政策)后，最終確定樣本容量 為 37份 (見 表 1)，其 中：通 知 21份(57%)、意見 14份 (38%)、規劃 2份 (5%)。

　　三、政策工具分析框架：構建與檢驗

　　(一)分析單元限定分析單元是政策文本的主題語段，主題語段由政策文本中一系列指向共同語義主題的自然段落組成，不 同 主 題 語 段 代 表 著 特 定 的 政 策 主題。[12]本文以政策文本中與靈活就業相關的財政補助、稅收優惠、技能培訓、就業指導、社會保障等政策主題和相關主題的具體措施限定文本分析單元，以行動語句作為文本的屬性。

　　(二)確定分析類目及分析框架政策工具分析類目的確定需滿足與研究目標具有緊密相關性、保持相對獨立性、管理上具有便 捷 性 三 大 原 則。 McDonnellLM[13] 和 El�瞞oreRF[14]把政策工具分為命令型、激勵型、能力建設型、系統變革型和勸誡型五種類型。

　　命令型是指政府基于正當性，在特定情況下利用統治權威允許、禁止個人和機構的某些行為或要求服從的強制性政策工具;激勵型是利用實質性的報酬進行鼓勵和誘導個人和機構作出某種行為，包括獎勵和懲罰;能力建設型旨在培養和提高政策執行客體的素質和能力，并提供必要的人力、財力、信息及基礎設施等配套資源支持;系統變革型是在關注系統內部職能的轉變及外部環境變化的基礎上對組織結構的重新調整、對權力責任的再分配;勸誡型是通過信息溝通對政策執行客體的偏好和行動產生影響，通過鼓勵和號召使政策對象的行動與政策目標趨于一致。以上五類政策工具的劃分既強調政策實施主體即政府在制定政策過程中的強制性作用，又重視政策實施對象的能力建設與激勵，同時還考慮到政策所處的特定環境，適用范圍廣泛。

　　因此，本研究認為 Mc�睤onnellLM和 ElmoreRF的政策工具分類思研究靈活就業政策具有很大的適用性和契合度。綜上，結合靈活就業主體多元化、崗位多層次等特點，同時考慮政策的實施除了政府主導外，還涉及企業、行業協會、工商聯等，確定本研究的政策工具分析類目和量化分析框架。受所處年份、政策背景、經濟發展狀況和社會文化氛圍的影響，即使是同一主題的公共政策在不同時期所采取的具體措施也會有所區別并各具特色，因此需對各分析類目的表達內容進行說明。

　　四、文本編碼與數據分析

　　(一)文本編碼運用 Nvivo12軟件對 37份政策文本根據政策內容建立樹狀節點，“父”節點為政策工具類型，“子”節點為政策工具分析類目，對 “子”節點下的政策分析單元逐一標號后，按相應的政策工具對政策分析單元進行編碼統計 。

　　1頒布主體分析靈活就業政策頒布主體主要是國務院、國務院各部委及國家稅務總局。其中，國務院和人社部頒布的最多，國務院主要為單獨發文，人社部則偏向聯合發文;其次為財政部和發展改革委，二者都以聯合發文為主 。

　　2頒布年度分析

　　2013—2020年期間，靈活就業政策 呈 現 階 段 性 增 長 趨 勢，分 別 在 2013年，2009—2010年、2019—2020年出現增長。結合時代背景及政策內容分析發現：《國務院辦公廳關于加快推進再就業工作的通知》頒布于 2003年非典型肺炎疫情的突發時期，《國務院關于做好當前經濟形勢下就業工作的通知》印發于 2009年國際金融危機蔓延之際，《國務院辦公廳關于支持多渠道靈活就業的意見》制定于 2020年新冠疫情的常態化防控期間，可見鼓勵新就業形態的政策多頒布于經濟不景氣、就業形勢低迷的特殊時期，說明靈活就業的興起與經濟發展周期密切相關。

　　3政策實施情況分析

　　第一，能力建設型政策工具占比最高。當今靈活就業的主體仍是技能低、年齡大、文化水平低的城鄉就業困難群體，加強對他們的能力提升培訓是發展靈活就業亟待解決的問題。其中：職業技能培訓 (33%) 和就業指導(22%)總體占比 55%，改善就業環境 (19%)和完善就業服務 (17%) 總體占比 36%，創業項目培訓 (9%)占比最小，可見能力建設型政策工具的微觀結構呈現較為明顯的失衡狀態，凸顯了政府對創業服務有所忽略。

　　職業技能培訓一直被政策制定者視為穩定就業和緩解就業矛盾的關鍵舉措，如人社部為大學畢業生推出的 “求學圓夢行動”，為農民工推出的 “春潮行動”、返鄉創業培訓等。另外，為不斷改善就業環境、完善就業服務，破除各種不合理限制，支持和規范發展新就業形態，近幾年頒布的靈活就業政策多以完善靈活就業人員的就業支持體系、增強就業保障能力、建立促進多渠道靈活就業機制等內容為主。

　　第二，激勵型與勸誡型政策工具運用適中，但都存在內部政策要素分布不均的問題。激勵型政策 工 具 中 財 政 補 助 (34%) 和 補 貼 獎 勵(29%)占比最高，稅收優惠 (17%)和社保補貼 (14%)占比居中，獎懲并施 (6%)占比最少。自新冠疫情以來，黨中央及國務院一直將穩就業放在 “六穩”工作之首，強調減負、穩崗、擴就業，要求最大限度用好稅收優惠等政策，積極幫助中小微企業渡過難關，千方百計穩定重點群體的就業工作;同時還提出大力支持 “互聯網+”、平臺經濟的發展，為靈活就業提供更多機會在幫助靈活就業人員度過難關、穩定經濟基本面發揮了重要作用。

　　勸誡型政策工具中鼓勵就業與技能培訓 (35%) 和輿論宣傳 (31%) 均占比較大、發布公共信息 (23%)適中、倡導樹立正確擇業觀 (8%)和示范引導 (4%) 的占比最小，由此可見，政府更偏向于營造良好輿論氛圍鼓勵靈活就業者參加勞動技能培訓并積極實現就業，而對樹立正確擇業觀及示范引導的效果如何重視不夠。

　　第三，命令型與系統變革型政策工具總體供應不足。在五類政策工具中，命令型政 策 工 具 (15%) 與 系 統 變 革 型 政 策 工 具(8%)總量最少、占比最小且二者內部結構不均衡。命令型政策工具中的經濟管制 (34%)和法律法規 (25%) 占比最大，社會管制 (17%)和 命 令 執 行 (15%) 占 比 較 少， 政 策 試 驗(8%)占比極低。政策試驗是為政策的全面推廣提供經驗的重要方式，即在投入大量成本并得到社會多方主體支持的前提下，根據各地、各部門、各靈活就業群體的具體情況測試政策的可行性和效果，執行阻力較大，因此政策制定者較少采用。

　　系統變革型政策中程序簡化 (39%)和效率提升 (30%) 占比最大，職能變動 (18%)居中，組織調整 (6%) 與機制變化 (6%) 工具均運用較少。在穩住就業局勢、支持靈活就業發展上，政府強調簡政放權，盡可能地為靈活就業主體的發展創造便利寬松的條件，因此在支持靈活就業的過程中，也更多地偏向于簡化程序和提高效率。

　　五、結論與建議

　　(一)結論

　　本文分析了靈活就業政策工具的運用情況，探究了當前靈活就業政策的總體特征及存在的局限。

　　1政策工具間結構不均衡。能力建設型政策工具使用比重最高，說明政府十分重視通過提升勞動者就業能力以達到靈活就業擴容提質的目的;激勵型政策工具與勸誡型政策工具占比適中，一方面體現了財政補助、社保補貼、稅收優惠、貼息貸款等補貼手段在激勵市場主體、擴大用工規模方面發揮著重要作用;另一方面也體現了政策制定者者注重通過宣傳教育對靈活就業者進行動員;命令型與系統變革型政策工具總體供應不足，原因在于靈活就業的興起與經濟發展周期密切相關，鼓勵新就業形態的政策多頒布于經濟不景氣的特殊時期，即在企業運營艱難、就業形勢嚴峻的情況下不宜附加過多經濟和社會管制措施，應以實施更加積極的就業政策為主，以便全方位促進就業增長、穩定就業局勢。

　　2政策工具內部要素配比不均。能力建設型工具不重視創業服務;激勵型政策工具缺少獎懲機制，而且針對新就業形態的社會保障體制不夠完善;勸誡型政策工具對樹立正確擇業觀有所忽略;命令型與系統變革型政策工具中關于政策試驗、引導組織調整與機制優化的政策供應較少。

　　3多元主體合力執行度不夠。由前文分析可知，靈活就業政策制定者偏向運用政府能直接干預和進行控制的政策，如經濟管制、法律法規及財政補助，而涉及多元主體合力執行的政策較少，如創業項目培訓、政策試驗。創業項目培訓需要與企業建立合作關系，政策試驗中建立 “雙創”示范基地、開展創業帶動就業示范行動、持續開展 “互聯網 +”行動等更需要充分發揮社會組織、行業協會、企業等多元主體的協同治理作用。

　　4勞動權益保障不足。長期以來我國的勞動權益保障制度主要是針對穩定雇傭關系設計的，而靈活就業者由于勞動關系的短期性、多樣性和復雜性常常被排斥在制度保護之外[15]，尤其是與平臺經濟、共享經濟相伴生的新就業形態下，勞動關系已呈現多重化、虛擬化特征，使相關從業者的勞動權益保障缺失問題愈加凸顯[7]75-84。據中華全國總工會 2019年 “新就業形態人員社會保險狀況研究”調研結果顯示：新就業形態人員與平臺用工企業之間勞動合同簽訂率及養老、醫療、工傷社會保險的參保率都明顯偏低，勞動權益得不到制度化的保障。

　　勞動權益保障與就業激勵有機結合。一方面，靈活就業人員沒有固定單位作為依托，職業穩定性差，在紓困政策落地過程中容易漏出，因此面對如此龐大的靈活就業群體，應聚焦其痛點難點問題，頒布符合該群體勞動特點的社會保障政策，如明確非戶籍靈活就業人員可在當地參加養老保險、醫療保險，網約車、網絡送餐、快遞物流等新業態從業人員可參加工傷保險等，切實保障靈活就業人員的職業健康與職業安全。另一方面，我國當前的社會救助政策過于偏向 “救助”而對就業 “激勵”關注不足，部分群體已形成一定程度的福利依賴，長此以往將造成就業群體心理失衡，對社會的和諧穩定和正確價值觀的樹立產生負面影響，因此，今后應瞄準充分就業這一目標，獎懲并施，加強勞動權益保障和相關福利待遇的分類分層施策。

　　參考文獻：

　　[1]劉飛.新常態下基于共享員工的人力資源管理創新研究 [J].福建師大福清分校學報，2021，39(1)：21-26.

　　[2]萊斯特·M.薩拉蒙.公共服務中的伙伴：現代福利國家中政府與非營利組織的關系 [M]田凱，譯.北京：商務印書館，2008：23-24.

　　[3]高慶蓬，宋其安.我國促進大學生就業政策的特點與趨勢分析 [J].大學 (研究版)，2015(8)：22-26.

　　[4]SETHURAMANSV.TheUrbaninformalsectorindevel�瞣pingcountries;employment，povertyandenvironment[Z/OL].(1981-01-01)[2022-02-13].

　　[5]丁守海，夏璋煦.新經濟下靈活就業的內涵變遷與規制原則 [J].江海學刊，2022(1)：98-104.

　　[6]問清泓.共享經濟下勞動規章制度異變及規制 [J].社會科學研究，2018(3)：87-99.

　　[7]袁朝輝.新就業形態人員社會保險狀況研究 [J].中國勞動關系學院學報，2021，35(1)：75-84.

　　[8]馮小俊，韓慧.我國 “靈活安全性”就業政策的構建路徑研究 [J].中國勞動，2015(4)：13-16.

　　[9]吳江.新時代促進靈活就業政策及其實施效果評價 [J].財經問題研究，2019(2)：105-112.

　　[10]莫榮，李付俊.新冠疫情對靈活就業人員的影響分析 [J].新金融，2020(9)：4-7.

　　[11]王霆，劉娜.我國靈活就業政策文本量化研究———政策現狀與前沿趨勢 [J].北京工業大學學報 (社會科學版)，2022，22(2)：105-117

　　作者：王 微，張 倩，高 林