摘要：十多年來，建設智慧城市已經成為一項全球性運動。與智慧城市建設的風起云涌不相匹配的是，智慧城市的概念始終模糊，至今尚未形成能夠被普遍認可的定義，這一現象給研究者和政策制定者造成了困惑。本文對眾多的智慧城市概念加以梳理，發現智慧城市這一概念正在從供給視角逐漸轉向需求視角。應用了不同視角的概念，不同的城市在智慧城市建設過程中出現順序推進和逆序規劃這兩種建設路徑。前者的典型代表是2018年之前的上海，后者的代表性城市是倫敦。按照不同的路徑進行建設，城市會具有不同的優勢，對應的也會出現各自的劣勢。建設智慧城市不存在完全一樣的模式，城市應該根據自身基礎選擇適合自己的路徑，并根據建設進度在適當的時候進行優化。

　　關鍵詞：智慧城市;數字化;城市治理;上海;倫敦

　　1智慧城市概念：類型及演進

　　眾多的研究顯示，智慧城市的概念一直相當模糊，在世界范圍內并未形成單一的整體框架，也未形成被廣泛認可的唯一定義[1-2]。智慧城市這一概念首次出現是在1990年代[1]，在那個時候，學者們的想法是把新的信息通信技術作為城市必備的現代化基礎設施。加利福尼亞智慧社區研究院最早研究了社區怎樣才能具備智慧要素，并且研究了城市怎樣應用信息技術[3]。2010年以來，不斷有信息技術企業、研究咨詢機構、國際組織、政府部門等給出智慧城市定義。這些定義有一定的共同之處，但很明顯又各有側重。紛繁復雜的智慧城市定義給城市政策制定者帶來了不小的困惑[1]。

　　筆者系統梳理了現有的諸多智慧城市概念，發現這些概念在三方面形成了基本的共識：第一，認為信息技術系統是城市必須具備的城市基礎設施;第二，高度重視信息技術系統和傳統城市基礎設施、經濟和社會系統相互之間的融合;第三，突出跨系統的整合。這些定義的差異點主要有兩個：第一點是認為智慧城市的愿景不同;第二點是實現其愿景需要具備的條件不一樣。根據以上這些共同點和差異點，筆者將智慧城市概念歸納為兩大類。

　　1.1供給視角之智慧城市概念

　　對于國際商業機器公司(IBM)、思科系統公司(Cisco)、西門子股份公司(Siemens)這些信息技術企業而言，技術是其提出的智慧城市概念之關鍵要素。這些大型企業對信息通信技術的發展趨勢非常敏銳，他們想要更大范圍地推廣自己的新產品和新服務，從而延伸出公司的新增長點。例如，國際商業機器公司提出了“智慧城市”的概念，主要目的是把該公司的服務對象從單個的大型企業和政府部門擴大到整個城市的方方面面。

　　該公司的智慧城市概念由時任首席執行官的彭明盛提出，他認為，通過把傳感器嵌入人類環境中的各種設施，可以及時、深入、全面地感知各個系統的運行情況，感知到的信息通過互聯網、物聯網加以傳輸和集中處理，能大幅度地提升基礎設施和管理系統的效率，提高政府的管理能力，推動人類的經濟管理和社會治理向著更加精細的方向發展。這個概念的中心思想是通過信息通信技術的應用，達到感知更加全面、傳輸更加快速、互聯更加廣泛、服務更加智能，讓原本互相獨立的應用系統之間相互連接和共享信息，以便高效率地去處理城市經濟社會面臨的諸多挑戰。

　　很多信息通信技術領域的研究人員也具有相似的觀點，他們主要從加強信息基礎設施建設以及在城市中推廣信息技術應用方面給出了智慧城市定義。學者們對這類概念的批評主要是認為它們過于技術至上，只強調了信息技術進步對城市發展的積極作用，而忽視了人的主觀能動性。他們提出，應該將技術應用置于城市經濟社會發展目標的綜合考量之下，從更高層面研究城市智慧發展的戰略，提出市民、企業及社會組織廣泛參加智慧城市建設和主動貢獻自己智慧的路徑[4]。這部分學者也同意，如果把“智慧城市”的定義置于城市硬件建設的語境之下，比如說，城市中的建筑能效管理、交通管理、資源管理等，那么，提高信息通信技術的大范圍應用，確實能夠對提高管理效能發揮關鍵的作用[5]。

　　1.2需求視角之智慧城市概念

　　與從供給角度描述的智慧城市定義不同，從需求角度對智慧城市的定義視智慧城市為創新環境，市民、企業及其他利益相關者在技術手段的支持下，更廣泛更深入地參與決策，將每一個來自個體的思想匯集起來，共同影響城市未來的發展。基于這一視角給出的智慧城市定義，倡導以革新和轉型來促使城市包容性的提高，建議以信息通信技術手段賦能市民參與城市發展之決策、建設和管理。

　　例如，例如，Caragliu等學者提出，“當一座城市為了實現城市可持續發展的目的，將其資金用于提高其人力資本和社會資本，完善其傳統基礎設施和現代基礎設施，并采取可參與式治理的方法去管理其自然資源，這時就可以稱這座城市為智慧城市[6]。”奧雅納工程顧問公司(Arup)認為，“所謂智慧城市，就是通過現代技術和設計的使用，讓各個城市系統相互之間的聯系和結構變得更為清楚、簡潔、敏捷、可擴展。在這樣的城市中，市民一方面可以與社區和其他城市系統建立更為密切的關系，另一方面也可以積極參加城市的各項活動[7]”。從需求視角對智慧城市的定義，把人看作智慧城市的主角，人與人之間的持續不斷的互動源源不斷地產生出城市向更為智慧的方向發展的動力。

　　譬如，這類定義視創新性為智慧城市之關鍵要素，提出，智慧城市應重視教育、學習和知識之核心作用[8]。此類智慧城市的定義認為應當營造創新群體茁壯成長的環境[9]，應重視社會基礎設施建設，不斷增厚知識資本和社會資本，蓋因其有益于激發人之創新能力[10]。部分學者堅信，根植于深厚的城市社會資本之人將迸發出更為活躍之智慧，藉此角度，他們提出的智慧城市定義中包含了教育培訓、文化藝術、商務貿易等諸多內涵[11]。

　　1.3智慧城市概念之演進

　　十余年來，隨著各界對智慧城市理論研究之深入，以及世界各國智慧城市建設實踐之推進，智慧城市概念變化漸生，總體上表現為兩個轉向。

　　1.3.1從講求技術自身轉變為注重以人為本國際商用機器公司、思科系統公司、三星電子公司等為代表的大型信息通信企業視“智慧城市”為可產生長期利潤之“藍海”，對智慧城市概念做大力之推廣。

　　他們的主張對處于快速城市化進程之中的城市更具吸引力，因為新開發用地同步布局和建設現代化信息通信技術設施更為便捷。在這一背景之下，較早起步的智慧城市建設更容易接受這種技術視角的智慧城市概念，政府愿意投資，大公司積極承建，使得早期的智慧城市建設幾乎等同于大規模的信息通信技術設施建設或信息化項目建設。許多這類城市在上馬大批信息化項目之后，大多遭遇了市民不買賬的窘境。學者們批評說，這種自上而下快速推進的智慧城市建設見物不見人，長期將難以為繼。

　　他們提出，應將現代信息通信技術視為賦能市民的手段，而不應當讓市民陷入被動適應新技術之泥沼[12-13]。2010年代后半期，逐漸有更多的學者和政府部門認識到，智慧城市之產生有賴于對人力資本更多之投資，而非天真幻想僅僅依靠投資引入信息通信技術即可創造規劃愿景中之智慧城市[14-15]。Nam等提出，現代信息通信技術、多樣化的具有創新性的高素質人才，以及政府及其政策，這些都是構成智慧城市的關鍵要素。對城市而言，首先重視人力資源和社會資本投資，再配合信息通信基礎設施建設，才能提高生活質量，促進可持續發展[16]。

　　所謂智慧城市，其實是一個要素之間和系統之間聯系更為密切的巨系統，這個巨系統能夠緊密結合人的能力、現代技術和服務，能夠有機復合物理空間與虛擬空間，具有更強的靈活性和開放性[17]。麥肯錫咨詢公司認為，不應視“打造智慧城市”為目標，而應明確其僅為手段，城市政府務必清醒地認識到，科技確實具有優化基礎設施和資源分配、促進空間共享之工具作用，但智慧城市必須始終立足于更加充分和高效地滿足市民之需求，并助力其積極參加城市建設，型構其未來之家園[18]。

　　1.3.2從專注硬件建設轉變為聚焦數據資源

　　初期之智慧城市定義著重強調信息通信基礎設施硬件建設的作用，倡導在電力、交通、物流等傳統基礎設施中嵌入現代信息通信技術設施，即可實現市民生活質量之改善[16,19]。數年來之建設實踐顯示，太過依賴智能硬件之建設，相當于將智慧城市建設與擴大化的信息化項目建設等同起來，與此同時，巨額投資也有讓城市背上沉重之財政包袱之風險。而按照傳統之信息化建設模式開展智慧城市建設，還有可能延續該模式之弊端，即產生新的更高的信息化“煙囪”，令智慧城市所倡導之跨系統整合之預期目標實現難度更大。

　　當智慧城市建設推進數年之后，所建之信息通信基礎設施經由運營產生海量數據，此即城市之核心資源。健康成長的智慧城市有一個顯著的標志，即產生數據的市民、企業、社會組織和政府也能夠應用數據[20]。Marsal-Llacuna等認為，市民能夠藉由智慧城市項目使用數據和信息技術獲得更好的服務，城市基礎設施也能夠由此獲得更優化的監控管理，各種經濟主體之間通過數據交換和共享增加了合作，促進了更多具有創新性的商務模式的產生，由此使得城市的整體效能得以提升[21]。

　　“對組織而言，它們越能夠全面、及時地獲取數據，就越能夠去觀察事件發生的詳細情況、分析用戶需求的變化情況，也就越能夠采取更加及時、花費資金更少的解決方案”，可以說，使用大數據和數字技術去盡可能地提高市民的生活品質，這是智慧城市的特征[18]。

　　2智慧城市建設之路徑：順序推進與逆序規劃

　　對于不同的城市，由于其對智慧城市概念和內涵之理解不同，必然會采取不同的智慧城市建設之路徑。針對前述兩種視角之智慧城市概念，筆者篩選出兩則具代表性之概念，基于不同之概念，城市形成了不同之建設路徑。

　　2.1路徑一：順序推進

　　國際商用機器公司之智慧城市定義是技術視角之代表性定義，其影響甚廣，且諸多城市政府同其合作展開智慧城市建設，形成按照其定義之邏輯順序分步推進之建設路徑。國際商用機器公司所定義之智慧城市如下：使用物聯網、云計算等現代信息技術，藉由物聯化、互聯化、智能化之方式，令城市之物理、信息、社會及商業基礎設施得以聯結，構造新一代之智慧化基礎設施，從而讓城市內各個領域、各個子系統相互之間的關系得以顯化，恰似為城市安裝了網絡神經系統，將其打造為可加以指揮、可輔助決策、可實時做出反應、可協調共同運作之“系統之系統”。

　　國際商用機器公司的智慧城市定義格外強調之事，即是城市之諸系統確非孤立，各個系統之間使用協作之方式加以有機銜接，令執行力大大增強，運行效率大大提高。該定義還提出，務需改變傳統之城市管理模式，打造“具備城市命令指揮中心之現代智慧化之城市管理方法”。出于便利智慧城市落地的考慮，國際商用機器公司對智慧城市之核心系統加以細化，倡導“智慧之城市致力于令諸核心系統智慧化”。該核心系統包括六個部分，它們分別是：智慧的交通、公共安全、醫療、政府服務、教育、能源和公共服務。

　　基于智慧城市之定義，國際商用機器公司對其建設步驟加以明確。該公司認為，城市應首先挑選不同之應用領域，遵照物聯化、互聯化、智能化之邏輯順序，分步驟地漸次推進，以令城市最終達成提高管理和服務水平之目標[22]。此概念之落實需取得地方政府之認可和支持，一則需籌措大量資金投資于基礎設施，二則需借助行政手段對不同部門之間原本互相獨立之信息系統加以全面整合。很明顯，據此路徑推進智慧城市建設，務須關注頂層設計，并提前編制統一之標準，而制定之智慧城市規劃則著重反映政府部門之業務所需。

　　2.2路徑二：逆序規劃

　　路徑一所述之順序推進建設路徑，特點在于自上而下及公司驅動。與此相左，有研究者呼吁重視智慧城市之關鍵驅動要素，倡導人的主導作用和能動作用。據此理念提出之智慧城市定義，重點在于培育創新群體涌現之環境[9]，借深厚的城市社會資本，生發出智慧的人[11]。

　　基于此視角的定義亦關注市民與社區之間的關系，提倡通過市民與諸利益相關方之間的緊密合作，推動創新環境之形成[23]，簡而言之，即智慧城市應能夠激發市民參與決策和建設，共同促進智慧增長之愿望。作為知名的信息技術研究與顧問咨詢公司，高德納公司(Gartner)在2011年的時候給出了其智慧城市定義，闡明了其認可的自下而上對智慧城市進行規劃并加以建設之路徑。該定義做出如下描述：“我們建設智慧城市的目的是令城市可持續發展。

　　據此目標，城市應當搭建一個可實現智慧治理和運營的制度和政策框架，在此框架下，促使城市信息在各子系統之間順暢流動，并通過集中分析及處理，應用于市民和商務服務，從而藉由信息的智能交換提高城市的資源使用率和運行效率。[24]”依據高德納公司之定義，智慧城市建設之目標為城市可持續發展，重點為搭建智慧治理運營之框架，并采用促進信息在不同系統間順暢流動之方法，實現效率之提升。

　　接受此定義之城市，在決定要建設智慧城市之后，第一步即是找出影響城市可持續發展之關鍵問題，第二步是尋找有哪些組織，可以利用城市的哪些數據，能夠去尋求這些問題之解決。該路徑之重點為，構建出一個有利于數據匯集、整合、流動及共享之制度框架。此一路徑高度關注需求導向，以及城市中多元主體的共同參與，并著重突出數據資源之核心作用。

　　3上海：順序推進路徑下之智慧城市建設

　　3.1上海智慧城市規劃概況

　　上海市于2011年9月在國內率先推出《推進智慧城市建設2011-2013年行動計劃》，并于2014年12月發布《推進智慧城市建設行動計劃(2014-2016)》、2017年6月發布《上海市推進智慧城市建設“十三五”規劃》。在兩輪智慧城市建設行動推動下，上海的信息化水平保持國內領先，在移動通信、民生應用等領域邁入世界領先之行列。

　　據《推進智慧城市建設“十三五”規劃》這一文件，上海智慧城市建設之主要目標被設定為：到2020年，上海之信息化整體水平繼續在國內保持一貫之領先地位，在一部分領域能夠達到國際之先進水平，建設重點聚焦于四個方面，即生活便捷化、經濟高端化、治理精細化和政務協同化，進一步完善新一代信息基礎設施，進一步促進信息資源開發利用，進一步發展信息技術產業，進一步保障網絡安全，以泛在化、融合化、智敏化為三個主要特征之智慧城市得以初步實現。

　　3.2上海智慧城市建設之成效

　　上海智慧城市建設的成效在國內處于領先水平。據國家信息中心發布之《新型智慧城市發展報告2017》，在全國220個被評估城市當中，上海排名第二，僅次于北京。

　　3.3上海智慧城市建設之優勢

　　(1)超前謀劃布局信息化基礎設施，信息化硬件建設水平領先全國，為智慧城市發展奠定了堅實基礎。上海建設信息技術設施的原則有四個：一是統一規劃，二是集約建設，三是資源共享，四是規范管理。按照上述原則，上海力推寬帶城市和無線城市建設，還建設了很多功能性設施，對通信樞紐和信息技術設施也進行了配套規劃，并按照規劃進行了建設。由于規劃科學，建設力度大，上海的城市信息基礎設施水平得到持續提高，在每一次的專業評估中都保持了國內領先水平。根據2016年度的《中國智慧城市發展水平評估報告》，在信息技術設施方面，上海市綜合排名在全國前五名。

　　(2)信息化資金投入大，在政府的很多領域形成了領先的信息化應用成果。上海市對信息化發展支持力度很大，積極營造信息化發展的良好環境。從2015年開始，上海每年都設立信息化專項資金，用于資助上海的智慧城市建設項目。2016年到2018年，每年的資助金額達到6000萬~8000萬人民幣。上海還建設了一大批具有全國領先水平的智慧城市項目，例如，有上海市交通綜合信息中心開發建設的上海交通綜合信息平臺，上海房地信息中心開發建設的房地信息平臺，各區開發建設的區數字化城管項目、上海申康醫院發展中心開發建設的醫院臨床信息共享項目等。

　　3.4上海智慧城市建設之劣勢

　　(1)早期存在將智慧城市建設混淆為擴大版信息化項目的現象，出現以信息化思維指導智慧城市規劃之傾向。盡管曾經在對智慧城市三年行動計劃進行評估時，專家們曾不止一次提出智慧城市建設不等同于信息化建設的意見，但有相當一段時間，對于如何找到正確的路徑缺少權威的認識。在這種情況下，智慧城市規劃的編制仍主要是在政府部門的范圍內開展調查和征求意見，而缺少對行政體制外各主體需求的了解，造成智慧城市規劃難以全面體現城市真實需求。又由于在決策階段缺少市民參與，因而市民也缺少熱情和渠道真正參加具體的智慧城市建設項目，進一步又造成政府主導的智慧城市建設項目完成之后市民感知度不高，實際應用效果也會打折扣。

　　(2)數據在智慧城市建設中之戰略資源地位未得到充分重視，需進一步提高公共數據之開放性及可視化。早在2016年10月，上海就已經獲得批準成為國家大數據綜合試驗區，致力于從社會治理等方面推動大數據發展。但是，有相當長的時間，從國際比較的視角看，上海的政府數據公開以及數據可視化建設仍相對滯后，并且公共數據的核心資源地位并未得以足夠重視。

　　例如，早在2014年，上海就成立了大數據局，但該局官方網站上提供的數據更像是為完成行政任務而設置，而非為了提供給用戶使用，更奢談實現數據可視化。直到2018年4月上海市正式成立大數據中心，才真正啟動了城市公共數據支撐和服務智慧政府建設的進程。這一中心的成立也標志著上海的智慧城市建設開始從供給導向轉向了需求導向。

　　4倫敦：逆序規劃路徑下之智慧城市建設

　　4.1智慧倫敦規劃概況

　　截至2021年，倫敦一共出臺過兩個智慧城市規劃，分別是《智慧倫敦規劃》(2013年)和《共建智慧城市》(2018年)。《智慧倫敦規劃》首先明確了倫敦建設智慧城市的初衷，即把新數字技術帶來的機遇引入倫敦城市發展戰略，以幫助城市應對增長帶來的挑戰。倫敦認為，2030年該市人口將增加到980萬人，較2012年新增150萬人。人口的快速增加將對城市基礎設施和就業帶來更大的壓力，此外，日益嚴重的人口老齡化也增加了醫療保健和社會照料需求。

　　因此，倫敦希望通過智慧城市建設應對這些挑戰，保持其全球城市地位。《智慧倫敦規劃》制定了“智慧倫敦建設路徑圖”，該圖圍繞提高倫敦人的生活質量這一核心目標，從開放數據和提高透明度、技術創新、提高管理效率、合作和參與四個方面推進智慧倫敦建設[25]。《共建智慧城市》進一步明確了智慧城市建設的五項任務，即：提供更多用戶設計的服務、促進城市數據共享與合作、建設世界級的信息基礎設施、提升數字領導力和技能、改善跨區域跨部門跨領域的合作。兩個規劃保持了高度的一致性，都強調用戶導向和需求導向，重視城市數據的采集匯總和開放共享，致力于促進技術創新及提高組織和市民的數字技能。

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　　5結論與研究展望

　　5.1結論

　　(1)兩座世界級城市走出了兩條截然不同的智慧城市建設路徑，是開展智慧城市研究的兩個典型樣本。全球化與世界城市研究網絡(GaWC)于2018年11月發布《世界城市名冊2018》6，倫敦和上海分別被評為Alpha++級和Alpha+級，是全球最有影響力的兩座城市。兩座城市都保持了較快的經濟增長速度和較強的創新能力，也都面臨著人口增加、城市安全風險加大、交通擁堵、資源環境壓力大等問題。由于對智慧城市概念理解的不同和政治經濟體制的不同，它們分別選擇了不同的智慧城市建設路徑，并都取得了顯著的建設成就。以這兩座城市作為智慧城市比較研究的樣本，無疑具有很強的典型性，研究成果也能對其他城市起到很好的借鑒作用。

　　(2)智慧城市建設不存在單一模式，應根據城市的自身特點和實際需求，選擇適合之建設路徑。長期以來，我國的城市政府一直希望國家出臺統一的智慧城市頂層設計和標準體系，用于指導地方的智慧城市建設[28]。在國際上，也一直有各種各樣的組織機構設計指標體系進行智慧城市評價排名，但評估的結果差異較大。究其原因，就是因為不同的城市對智慧城市的概念理解不同，希望達到的目標不同，建設的路徑和重點也不同，因而，試圖用統一的指標體系進行評估必然難以得到廣泛的認同。

　　目前，越來越多的學者和城市政府認識到，智慧城市是以數據為核心資源的城市，城市應圍繞這一核心資源進行制度設計，促進市民、企業、研究機構、社會組織和城市政府的多元參與，共同打造城市創新生態系統，實現城市的可持續發展，基于這一基本理解，不同的城市應該因地制宜地選擇建設路徑。

　　參考文獻

　　[1]VitoAlbino.Smartcities：definitions，dimensions，performance，andinitiatives[J].JournalofUrbanTechnology,2015(22):3-21.

　　[2]中國信息通信研究院.中歐智慧城市比較研究報告(2014)[M].北京：商務印書館，2015.ChinaAcademyofInformationandCommunicationsTechnology.China-EuropeSmartCityComparativeResearchReport(2014)[M].Beijing:TheCommercialPress,2015.

　　[3]AlawadhiS.etal.(2012)BuildingUnderstandingofSmartCityInitiatives[J].In:SchollH.J.,JanssenM.,WimmerM.A.,MoeC.E.,FlakL.S.(eds)ElectronicGovernment.EGOV2012.LectureNotesinComputerScience,vol7443.Springer,Berlin,Heidelberg.https://doi.org/10.1007/978-3-642-33489-4_4

　　作者：楚天驕

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