摘 要 [目的]耕地保護補償是耕地保護約束性政策的有力補充。基于耕地多功能及不同功能在耕地保護中的作用，以江蘇省為研究區域，探討江蘇耕地保護補償標準。[方法]首先從生產、生態和社會 3 個層面構建耕地多功能評價指標體系，用熵權法評價得到耕地多功能指數，再通過當量因子法和替代法計算得到耕地外部性價值，然后結合耕地多功能評價和耕地外部性價值，將生態功能和社會功能指數的比重分別作為權重，對耕地生態價值和社會價值加權求和，并進一步修正得到江蘇各市耕地保護補償標準。[結果]以 2018年為基期，計算得到基于耕地多功能評價的江蘇省平均耕地保護補償標準為 8 597 元/(hm²·年)，其中補償標準最高的地區為連云港市，為 11 446 元/(hm²·年)，最低的為無錫市，為 5 203 元/(hm²·年)。[結論]研究得出的耕地保護補償標準兼顧耕地自身功能和價值，反映了耕地功能與補償標準之間的聯系，今后可從補償資金供給、資金分配及利益調整機制等方面加以落實。

　　關鍵詞 耕地多功能 耕地保護補償 補償標準 耕地價值 外部性價值

　　引言

　　耕地是人類賴以生存的重要物質基礎，但城市化推進擠壓著耕地空間，威脅耕地生態安全[1]。2018 年，我國建設占用耕地面積 378 萬畝，占耕地減少量近九成比重[2];近年來我國耕地生態也在遭受巨大威脅，約 3 億畝耕地不同程度地受到了重金屬污染，占全國耕地面積的 1/6 左右[3]。

　　耕地在利用過程中會產生巨大的外部性價值，這種外部性價值既包括耕地通過涵養水源、調節大氣、防風固沙等對生態環境保護產生的生態價值，也包括耕地通過保障就業、維護社會穩定、維護國家糧食安全等產生的社會價值。在耕地保護機制不成熟的情況下，耕地的生產功能帶來的經濟價值通過市場交易及各項補貼等方式得到實現，而耕地外部性價值雖大，但由于沒有得到足夠的重視且量化較為困難而少能得到實現，這會使得耕地保護者保護耕地的積極性受到影響，進而影響耕地保護效率。耕地經濟補償能夠有效解決耕地保護中因外部性引發的資源利用效率低下和資源浪費等問題[4]。

　　學術界現圍繞耕地保護補償形成了以外部性理論、機會成本理論、公共物品理論、委托代理理論以及糧食安全學說等為主的理論研究體系[5]，研究者基于耕地利用過程檢測、模型構建、參數獲取等手段采用了耕地價值疊加法、當量因子法、影子價格法、機會成本法、土地出讓收益折算法等多種形式的耕地保護補償標準測算方法[6-8]。

　　其中，以外部性理論為基礎的耕地價值疊加法較為常見，普遍的做法是將耕地各類價值無差別地加總求和得到耕地保護補償標準[4,9,10]。然而，這樣的做法無法體現耕地不同功能之間的重要性關系，即在耕地生產、生活和社會等功能中，在不同時期和不同地域間，耕地保護所應重視的耕地功能是有差異的，耕地保護補償標準不適宜將各種價值簡單加總。

　　尤其是隨著耕地多功能保護正逐漸取代以往單純針對耕地數量的耕地保護[11]，每類耕地功能在耕地總體功能中的重要程度不一，以各類耕地價值為基礎計算耕地保護補償標準，有必要考慮不同耕地功能所決定的耕地價值的占比應有差異。文章創新性地結合耕地多功能評價和耕地外部性價值來計算耕地保護補償標準。以耕地多功能評價結果表示各類功能價值的重要程度，在此基礎上探討江蘇耕地保護補償標準。江蘇省是我國農業大省，也是國內較早建立耕地保護補償制度的省份，在耕地數量保護上取得了一定積極成效[12]。

　　江蘇省糧食產量高，但人均耕地少，2018 年人均占有耕地僅有 0.86 畝，且易于開發利用的后備耕地資源不足，耕地提質和污染管控也亟待強化[13]。為進一步發揮耕地保護補償政策的積極作用，顯化耕地外部性價值，推動耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，該文基于現有江蘇省耕地保護補償標準僅以耕地面積為制定依據這一現狀，以豐富標準制定依據、優化標準體系為基本思路，以地級市為最小研究尺度，以可獲取完整數據的 2018 年為基期，從耕地多功能角度對江蘇省耕地保護補償標準展開研究。

　　1 研究思路、方法與數據來源

　　1.1 研究思路

　　耕地功能和耕地價值之間關系密切。耕地功能具有客觀性特征，往往受到自身稟賦和人類活動的共同作用影響，耕地各類功能值的高低反映了耕地在各種功能類型方向上的傾向程度，是耕地屬性的表征;而耕地價值反映了耕地的功能供給與人類需求之間的契合程度，具有較強的主觀性特征。耕地功能類型決定了耕地的價值類型，各類功能的強弱也決定了對應價值的大小，由此可知，充分考慮耕地功能差異對于耕地價值的研究具有深刻影響。耕地保護工作要往更加科學化、精細化的方向升級，就應當重視不同地區耕地在功能效用上的差異。

　　基于耕地多功能評價的耕地多功能指數是耕地各類功能強度的表征，以各類耕地功能權重體現各個地區在耕地功能結構上的差異，確定了各地的耕地主次功能，是耕地保護補償的基礎。耕地多功能評價下的耕地保護補償標準的測算以耕地的功能結構特征和外部性價值大小為主要依據，借助耕地多功能評價和外部性價值計算方法得以衡量。

　　基于耕地保護需求，依據耕地多功能評價和耕地外部性價值計算結果，得到耕地保護補償標準。首先，建立耕地多功能評價指標體系，評價分析得到生產、生態和社會功能值;其次，以外部性內部化為基本原則，分別計算各地耕地生態價值和社會價值等外部性價值;再次，將生態功能和社會功能指數的比重作為耕地保護補償價值計算中的權重，對耕地生態價值和社會價值加權求和得到耕地保護補償價值;最后，結合相關修正系數得到各地耕地保護補償標準，使結果更加符合當地經濟實力和社會發展階段要求。

　　1.2 耕地多功能評價方法

　　1.2.1 耕地多功能評價指標

　　我國是耕地保護最嚴格的國家，在人多地少的基本格局下，我國嚴控“18 億畝紅線”，以保證糧食需求，因此耕地最原始和最基礎的功能是糧食生產功能，而隨著社會經濟的發展和生態文明建設進程的推進，耕地在維護生態系統平衡和保持社會穩健發展等方面的功能也日益顯現[14]。

　　學術界對于耕地多功能類型的劃分尚未形成統一定論，但普遍認為耕地多功能是自然系統與人類作用相結合的產物[15]，耕地在保障糧食產出、維持生態安全和維護社會穩定上起到的重要作用被廣泛認可[16-18]，這 3 個方面分別對應了耕地的生產、生態和社會功能。于是該文認為耕地保護的重點在于耕地的生產、生態和社會 3 個方面的功能上，而耕地的其他附屬功能如文化傳承、娛樂休閑、景觀美化、城鄉阻隔等功能非耕地保護重點考慮對象。

　　據此，該文定義耕地多功能為耕地在生產、生態及社會等多個方面、多個層次為人類社會提供效用的能力。從耕地多功能的內涵出發，以耕地的生產、生態和社會功能為耕地多功能的主要評價對象，選取指標，構建耕地多功能評價指標體系.

　　1)生產功能。耕地的生產功能是耕地最為基礎的一項功能，通過生產潛力和產出大小體現，復種指數反映耕地利用水平，復種指數越大，表示耕地的利用程度越高，因此用復種指數表征耕地生產潛力;產出大小則由作物單產和糧食產量貢獻率代表的糧食生產水平及地均產值代表的經濟產出水平共同表征。

　　2)生態功能。耕地生態功能分別憑借固碳釋氧量、農田生態系統多樣性及綜合蓄水量三項指標，從氣體調節、生物多樣性及水源涵養三個角度評價。氣體調節功能由固碳釋氧量表征，由單位面積耕地的 CO2 吸收量和 O2 釋放量兩部分組成;農田生態系統多樣性采用Shannon-Weiner 指數表示，生物多樣性指數與耕地生態功能強度成正比。綜合蓄水量是耕地水源涵養功能的體現，由農作物冠層降水截留量與土壤層蓄水量兩部分組成。生態功能計算選取的農作物類型依據江蘇省農作物播種面積大小確定，包括稻谷、小麥、油菜籽、豆類、玉米、花生、蔬菜和瓜果 8 種農作物。其中，因受農作物降雨截留率數據限制，水源涵養功能的計算對象包括稻谷、小麥、油菜、豆類和玉米 5 類農作物。

　　3)社會功能。耕地社會功能有保障、穩定和發展三層內涵，因此從人均糧食保障率代表的糧食安全保障功能、耕地就業保障力代表的就業穩定保障功能，以及農業產值比重代表的推動農業產業發展的功能三個角度評價。

　　1.3 耕地保護補償標準確定方法

　　1.3.1 基于耕地功能結構的補償價值

　　通過觀察耕地多功能評價指標和耕地外部性價值計算過程可以發現，耕地生態功能、社會功能分別與耕地生態價值、社會價值的內涵基本對應。耕地生態功能通過固碳釋氧量、農田生物多樣性和水源涵養三個方面表征，生態價值則為氣體調節、水源涵養、廢物處理、氣候調節、保持土壤、維護生物多樣性 6 類生態系統服務價值之和。耕地社會功能有就業保障、糧食安全和產業發展三方面內涵，而社會價值為包含就業、醫療、養老在內的保障價值和以糧食安全表征的社會穩定價值。

　　耕地多功能評價的作用是區分出各類功能在不同地區重要程度的差別，以因地制宜地依據外部性價值給出補償標準，而多功能評價和外部性價值計算在內涵上的統一，為得到較為準確的結果提供了保障。耕地各類功能相互依存，因此一類功能的實現必然會影響到其他功能的實現，因此在制定耕地保護補償標準時應考慮到這一特征，在確定補償范圍時如果將所有功能價值都包含在內，必然會有重復計算的部分。因此制定保護補償標準應在考慮各個地區耕地功能差異的情況下，分別依據耕地實際功能結構計算。將各個地區耕地功能值的占比設為權重，對生態和社會價值加權求和。

　　1.4數據來源

　　耕地多功能評價指標數據來源于江蘇省以及省內各市的 2018 年統計年鑒和國民經濟與社會發展統計公報;耕地價值計算所需要的農產品產量和播種面積等數據來自江蘇省以及各市的 2018 年統計年鑒，農產品成本收益數據來源于《全國農產品成本收益資料匯編 2019》，耕地社會價值的計算所需的人口數量、年齡等數據搜集自各地市統計年鑒。

　　各地耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費搜集自各地自然資源部門和財政部門網站，各地區最低生活保障金、平均工資等數據搜集自各地勞動與社會保障部門、民政部門網站，個別缺失的農作物播種面積和產量數據，根據已有數據用等比例推算等方法插補;計算耕地保護補償標準值時用到的修正系數中，全國 GDP 和各市 GDP 數值，以及各市恩格爾系數均來自江蘇省以及各市的 2018 年統計年鑒;江蘇省耕地綜合功能分布圖基于 2015 年中國地市行政邊界矢量數據繪制.

　　2 研究結果及分析

　　2.1 耕地多功能評價結果

　　從江蘇省耕地綜合功能分布圖中可以看出，省內耕地綜合功能分布呈現出北強南弱的趨勢。觀察各類耕地功能在三大區域上的強度可以發現，蘇北、蘇中和蘇南地區中，耕地各類功能最強的均是蘇北地區，其次是蘇中地區，而蘇南地區各類功能均明顯弱于其他地區;在耕地社會功能上，蘇北、蘇中和蘇南三個地區差異最大，蘇北地區的社會功能指數值遠遠高于其他地區，是耕地社會功能高值區;生態功能值在蘇中和蘇北兩地間各類功能值中差距最小，兩地生態功能值遠高于蘇南地區;生產功能值在蘇南地區各類功能中是最高的，而在省內三大區域中同樣呈現由北至南依次遞減的局勢。

　　2.2 江蘇省耕地外部性價值

　　2.2.1 耕地生態價值

　　從各市計算結果來看，耕地生態價值最高的是南京市，為 1 942 279 元/hm²，淮安市耕地生態價值最低，為 1 320 116 元/hm²。除南京市外，蘇州、徐州和鹽城市均具有較高的生態價值，說明經濟發達地區和農業生產水平高的地區生態價值較高，耕地資源為這些城市的生態平衡提供了有力支持，對經濟與生態的協調發展起到了重要作用。

　　2.2.2 耕地社會價值

　　由社會價值計算結果可知，社會穩定價值在江蘇省耕地社會總價值中占有重要地位，江蘇省各市耕地社會價值數量巨大，平均社會價值達 1 492 354 元/hm²，其中宿遷、揚州兩市社會價值相對較低，揚州最低，為 1 148 473 元/hm²，這是揚州地區就業保障價值低，農民對耕地的就業依賴程度較低導致的。連云港市社會價值相對較高，為 1 899 826 元/hm²，主要由于連云港地區耕地對農民的生產生活起到了較大的保障作用，耕地的社會保障價值高。

　　該文中的耕地保護補償，是以外部性內部化為基本原則建立的區內耕地保護補償。農民和地方政府等耕地保護者在保護耕地的同時，放棄了將耕地轉為能獲取更高收益的建設用地，并且為整個地區提供了巨大的外部效益，同時也承擔了巨大的機會成本，因此他們自身享受到的部分外部效益可以忽略不計。因此，主要由上級政府代表耕地外部效益的所有享有人，將外部性價值補償給農民和下級地方政府(通常為市級及以下政府)等耕地保護者。另外，由于該文中的耕地保護補償是區內耕地保護補償，在此情境下，所有區域的耕地保護者都為全社會提供了大量的耕地外部性價值，因此該文中耕地保護補償對象為全省耕地。

　　3 結論與建議

　　3.1 結論

　　(1)基于耕地多功能評價的耕地保護補償標準兼顧耕地自身功能和價值，反映了耕地功能與補償標準之間的聯系，具有科學性和可行性。江蘇省耕地綜合功能強度在空間上呈現出從蘇北到蘇南依次遞減的態勢，與當地自然資源稟賦和社會經濟條件密切相關。以此為依據制定耕地保護補償標準制，能夠推動耕地多功能的保護。

　　(2)基于耕地多功能的江蘇省耕地保護補償標準結果反映了區域補償的差異。江蘇省平均每年單位面積耕地保護補償標準為 8 597 元/(hm²·年)，其中補償標準最高的連云港市，為 11 446 元/(hm²·年)，最低的無錫市，僅有 5 203(hm²·年)。耕地保護補償標準在蘇北地區較高，蘇中地區次之，蘇南地區最低。該結果從耕地自身功能和價值角度反映各地耕地多功能強度和外部性價值大小，具有耕地保護補償實踐指導和參考價值。

　　3.2 建議

　　多功能評價下的耕地保護補償標準與現有標準之間存在一定差距，需要從資金供給、資金分配及調整機制等方面著手落實。首先，資金供給方面需要建立起政府與市場雙向協同機制，結合政府設立的補償基金和市場上進行的耕地多功能產品交易，為補償標準的落實提供充足資金;其次，資金分配方面建議以耕地多功能貢獻為依據構建體系，確立不同層級政府部門及耕地所有者、承包者和經營者等多種主體之間的補償方案;最后，基于耕地多功能及耕地價值的動態變化特征，耕地保護補償標準也需要適時調整，建議將標準測算依據及標準數據納入耕地保護補償管理辦法，以保證補償效力的持續發揮。

　　參考文獻

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　　作者：王慧，龍開勝