摘要：實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，習近平同志多次強調“鄉村振興，規劃先行”。為探索鄉村振興戰略背景下村莊規劃的編制方法，文章以衡陽縣盤龍村為例，堅持生態文明理念，落實“多規合一”，在充分收集資料與現狀調查分析的基礎上，結合最新影像圖和第三次國土調查數據，對村莊發展定位、用地安排、人居環境整治和生態保護等方面進行了研究，合理劃定了農業、建設和生態空間，旨在為村莊規劃的編制提供參考。

　　關鍵詞：鄉村振興戰略;村莊規劃;多規合一

　　0引言

　　在我國決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的過程中，農業農村農民問題一直是關系國計民生的根本性問題，也始終是黨和國家高度重視的問題。為從根本上解決好“三農”問題，黨的十九大報告作出了“鄉村振興戰略”的重大戰略部署，鄉村振興上升到國家戰略高度。

　　在國家《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》中明確提出“注重規劃先行”“推動村莊規劃管理全覆蓋”“推進實用性村莊規劃編制實施”，中央農辦等五部委聯合發布的《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》提出“實施鄉村振興戰略，首先要做好法定的村莊規劃”“把加強村莊規劃作為實施鄉村振興戰略的基礎性工作”“有條件的村可結合實際單獨編制村莊規劃，做到應編盡編”，2019年中央一號文件再次明確提出“強化鄉村規劃引領。……編制多規合一的實用性村莊規劃……。”

　　村莊規劃是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。編制科學合理的村莊規劃，有利于摸清“家底”，明確村莊發展思路，進而統籌村域各類資源、優化鄉村生產生活生態空間[4]、加快補齊基礎設施等發展短板，是實施鄉村振興戰略的重要抓手，也是新時代“三農”工作的一項重要任務。

　　在以往的研究中，有的以農村土地制度三項改革為切入點，有的以精準扶貧問題為切入點，有的以促進村內產業發展為切入點，有的以美麗鄉村建設為切入點。本文以衡陽縣盤龍村為例，基于“多規合一”理念[5-6]，探索實施鄉村振興戰略下的村莊規劃編制方法和步驟，旨在為豐富村莊規劃編制思路提供參考。

　　1村莊規劃編制思路

　　根據國家和省市的要求，結合現有的村莊規劃編制情況，本文認為，村莊規劃編制要做好“一收二調三定四優五論”五步走，即：先做好準備工作，主要包括組織準備、基礎資料的收集和底圖制作等，然后對村域社會經濟條件、土地利用現狀、村莊環境等方面進行實地調查研究，并結合村域功能定位，確定村莊的發展目標和相關指標，在此基礎上對村域國土空間進行統籌安排，調整土地利用結構，優化空間布局[7]，在規劃方案形成前后反復征求公眾意見和進行專家論證，并進行公示公告，最終方案報上級審批備案。

　　收集資料，制作底圖——“一收”。收集村莊自然條件、人口和經濟社會發展、土地利用情況、土地利用變更調查統計資料、第三次國土調查資料、DOM數字正射影像圖等，以及其他相關規劃資料。以最新影像圖和第三次國土調查數據為基礎，結合村莊規劃用地分類標準，進行內業處理，制作調查底圖，最終結合實地補充調查資料，調整形成規劃基期的土地利用現狀圖。實地調研，分析現狀——“二調”。

　　以調查底圖為基礎，深入村莊實地調查，發放調查問卷和召開村民大會，主要調查村域耕地數量、質量、布局和永久性基本農田劃定情況，以及農村居民點布局、公共基礎設施狀況、空心房整治潛力等，分析現狀及存在的問題，了解村莊發展需求。

　　確定目標，落實指標——“三定”。結合村莊功能定位和現狀情況，科學確定村莊發展定位和目標，落實耕地保有量、基本農田保護目標、村莊建設用地規模等約束性指標。調整結構，優化布局——“四優”。根據實地調研結果和村莊發展目標，統籌安排村域國土空間利用活動，落實生態保護紅線、永久基本農田保護紅線，科學合理布局農村居民點、公共服務設施、基礎設施和重點項目等，并開展農村環境整治和生態保護，促進土地可持續利用和村莊經濟發展[3]。

　　公示公告，論證審查——“五論”。規劃成果形成前后，多次組織村民代表大會或村民大會對文本、圖件和表格等規劃成果進行聽證，通過掛墻、掛網等方式征求意見，并邀請專家進行論證，最終成果報上級審批和備案。

　　2編制實例——盤龍村村莊規劃

　　2.1研究區概況

　　盤龍村位于衡陽縣西渡鎮南部，于2016年由原盤龍村和新鋪村兩個村合并而成，北與秋塘村相鄰，南接衡南縣譚子山鎮民主村，西靠峴山鎮雄虎村和西渡鎮天光村，東鄰振興村，距西渡鎮中心15公里。盤龍村屬于丘陵地形，其北部和西部為山地，中部為起伏較緩的丘陵地和耕地。全村地勢由北向南先降低后升高，中部平坦的低地為基本農田保護區，整體地勢低緩平坦。自然標高在66.0~108.1m之間，相對高差41.9m。盤龍村屬亞熱帶季風氣候，溫暖濕潤，冬暖夏涼;年降水量1452mm，年平均氣溫17.9℃左右。

　　2.2數據來源

　　本文研究過程中所需資料主要來源于：①自然資源部門的第三次國土調查數據、土地利用現狀數據、影像圖等;②統計部門的統計數據;③村志等記載數據;④實地調查數據。

　　2.3編制過程

　　2.3.1收集資料與現狀調查分析

　　收集盤龍村人口、社會經濟發展、特色資源和產業發展、基礎設施和公共服務設施等基礎資料;收集土地利用總體規劃、城鎮規劃、產業規劃、土地利用現狀變更調查等國土相關資料。制作調查底圖，深入實地調研、入戶問卷調查，并召開村民大會，了解村莊發展的歷史脈絡和文化背景，以及村民的規劃編制意愿和急需解決的實際問題，最后結合相關資料綜合分析總結村莊特點和現存問題等。

　　盤龍村內共有28個村民小組，全村710戶，人口2478人，其中勞動力人口870人，占總人數的35.1%。土地總面積725.15ha，農用地672.67ha，其中耕地308.62ha，占土地總面積的42.56%;建設用地39.88ha，未利用地12.59ha。盤龍村產業以傳統種植業和養殖業為主，企業有小規模養豬場和養雞場，但是缺少農業生產經濟組織和專業合作社，農業生產中市場組織差，全村收入主要依靠農業與外出打工，經濟來源較為單一。

　　2.3.2確定發展定位與規劃目標

　　盤龍村以傳統農業為主，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總體要求，規劃擬充分利用高標準基本農田建設等項目資金，首先牢牢守住耕地保護紅線，發揮好糧食生產優勢，確保重要農產品特別是糧食供給，立足打造鎮內的糧食生產核心區。加強生態環境保護，堅持綠色發展理念，用好用活增減掛鉤政策，加快村域內建設用地特別是農村居民點整理，盤活存量建設用地，優化各類用地布局，推動生產、生活、生態協調發展，把盤龍村建設成為以生態農業為主的經濟資源型美麗鄉村[8]。

　　結合村域現狀、發展需求和上級規劃控制指標，到規劃期末，盤龍村耕地保有量和基本農田保護面積分別不低于290.17ha、263.64ha，建設用地總規模控制在40.72ha以內，村莊建設用地規模控制在40.66ha以內，其中住宅用地規模、公共設施用地規模和基礎設施用地規模分別控制在39.97ha、0.63ha和0.06ha以內。

　　2.3.3合理安排各類用地

　　結合實地調研成果，根據發改、環境、交通等部門相關規劃資料，綜合分析盤龍村國土空間開發潛力，合理安排各類用地，科學統籌農業、建設和生態空間[2]。農業空間主要是指耕地、園地等以農業生產為主導功能，適合耕作和發展農業的區域。規劃農業空間386.96ha，期內將依據鄉級規劃，堅決落實耕地和永久基本農田保護任務，主要發展水稻、油菜、葡萄、柑橘等農業經濟。建設空間主要是指規劃期內保留的和預留的農村居民點等建設用地的區域。

　　規劃建設空間40.72ha，新增建設空間主要包括盤龍小區、月亮小區和星星小區等新農村建設區域，以及村委會、幼兒園和小學等公共服務設施用地。生態空間主要是指村域內具有生態防護功能，能夠提供生態產品和服務的區域。規劃生態空間297.46ha。

　　2.3.4人居環境整治

　　以《農村人居環境整治三年行動方案》為指導，學習浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗，統籌安排生產生活生態空間，以建設生態美麗宜居村莊為導向，通過農村垃圾和污水治理、村容村貌提升、土地綜合整治等方式逐步推進人居環境整治，改善村域生產生活條件。

　　村莊環境整治：規劃期內，盤龍村將通過重點治理農村垃圾和污水，大力開展村莊環境整治，建立村莊保潔制度，集中收集與處理垃圾污水。農村土地綜合整治：一方面結合衡陽縣“空心村”整治計劃，推進村民住房改造工程，拆除一批與村落整體布局不協調、散亂廢棄的宅基地，通過危房改造整修一批具有特色的建筑，盤龍村農村建設用地待整理面積為1.45ha。

　　另一方面將通過高標準基本農田建設，整治道路溝渠，平整歸并零散地塊，改變村內田坎過多、道路溝渠不整和農田基礎設施不完善的現象，有效增加耕地面積，提高耕地生產能力，盤龍村待整治耕地面積10.23ha，可有效增加耕地面積0.42ha。

　　2.3.5生態保護

　　堅持“綠水青山就是金山銀山”，結合村莊的生態保護紅線和永久基本農田保護紅線，合理安排村莊生態空間。規劃期內加強對村內水域保護和水渠、水塘整治，嚴禁向水體內亂倒垃圾，疏浚現狀坑塘、水渠，定期清除河道內垃圾、雜物，改善村莊水體環境。

　　加強耕地資源保護，確保規劃期內村內耕地總量不減少、質量有提高，實現總量平衡和占補平衡，保護和利用相結合。保護山體植被，嚴禁破壞山體植被，同時，加強村內荒山綠化，合理布置經濟林與生態林，穩步推進生態退耕，通過綠化宜林荒山、荒坡，加強人工造林力度，使村內林地面積不斷增加，增強生態環境保護功能。

　　2.3.6基礎項目建設

　　在村集體實地調研和村民入戶調查的基礎上，結合盤龍村水源位置、溝渠體系及基礎設施等現狀情況，完善給排水工程、污水工程、電信網絡工程等基礎設施。教育：在村民服務中心旁邊新建一棟小學及幼兒園，占地1500.00m2，可以解決全村小孩就近上學的問題。給排水：遠期規劃各居民點采用集中供水方式，水源考慮在居民點附近建高位水塔;充分利用地形和溝渠建立完整的雨污分離系統。污水工程：在各安置點布置地下管線，減少污水排放對環境的影響。

　　電力：在充分依托現狀變壓器及輸電線路的基礎上，根據情況適當擴容，規劃遠期10kV電力線連接成環，埋地敷設，連接入戶。電信：盤龍村規劃引入通信寬帶接入網，以滿足整個村數據、語音、圖像的傳輸需求。環境衛生設施：在集中居民點等人流較集中的位置布置公共廁所和垃圾收集與處理點。農業設施項目：在清花河中段修建一處提灌站，將村南部水源通過渠道引入村中部，用于全村農業灌溉。

　　2.3.7意見征詢與論證審查

　　規劃成果初步形成后，再次召開座談會和村民代表會議，使村民了解村莊規劃實施的意義以及規劃的內容和要求，讓村民充分發表意見。鼓勵村民全程參與規劃編制與實施，參與集體決策。邀請規劃評審小組對規劃成果進行審查，對規劃成果提出糾正、修改或補充的具體意見。規劃報送審批前，應經村民會議或者村民代表會議審議，并在村內公示，確保規劃符合村民意愿，且村民愿意主動實施規劃[10]。

　　3結論與討論

　　在全面實施鄉村振興戰略的過程中，規劃先行顯得尤為重要[1]。本文充分結合衡陽縣盤龍村的自然條件、現狀布局等村莊實際情況，在現狀調查、明確村莊發展定位、用地安排、人居環境整治和生態保護、公眾參與等方面進行了探索研究，提出了“一收二調三定四優五論”的“五步走”村莊規劃編制思路。從研究結果來看，在國家實施鄉村振興戰略的大背景下，對于類似盤龍村這種居民點比較分散的經濟欠發達的南方丘陵地區村莊，科學編制村莊規劃要統籌考慮生產、生活和生態空間[4]，合理安排國土空間開發保護活動[8]，對引導鄉村建設、促進經濟發展具有很重要的現實意義。

　　同時，編制“多規合一”的綜合性村莊規劃[9]，堅持一張藍圖管到底[7]，是統籌國土空間利用活動的基礎，也從源頭上解決了多頭規劃、內容重疊沖突等問題。目前，國內很多地區的村莊規劃還沒有啟動。由于每個村的自然稟賦、區位條件等各有差異，決定了村莊規劃的編制思路和方法可能各有差別，本文提出的編制思路也需要逐步完善。

　　在未來村莊規劃編制的過程中，要尊重自然，因地制宜，保留地方特色，切實保障規劃落到實處，禁止盲目大拆大建，避免出現“千村一面”的現象，從根本上助力鄉村振興戰略目標的實現。

　　參考文獻：

　　[1]夏劍琴.村級土地利用規劃編制研究：基于廣州市的實踐[J].當代經濟,2018(9):96-99.

　　[2]劉友志,胡傳景.鄉村土地利用規劃編制與思考[J].城鄉建設,2018(6):34-36.

　　[3]陳銘.關于村土地利用規劃試點工作的幾點思考[J].浙江國土資源,2016(11):45-47.

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