摘要:基于CNKI數據庫中的文獻計量分析功能,以手工整理的方式對發表于2011年1月至2020年6月評價草原生態保護補助獎勵政策實施效果的文獻進行統計,分析補獎政策評價的內容及趨勢。結果表明,文獻的評價內容主要圍繞草原生態環境、農牧民收入、畜牧業生產和基礎設施建設四個方面展開,多數研究認為補獎政策實施后牧草高度、草原植被蓋度和草產量有不同程度恢復,農牧民收入有所增加,轉移性收入占比提高,生產方式逐漸由放牧向半放牧半舍飼和完全舍飼轉變,牧區基礎設施不斷完善。但也有研究認為禁牧減畜打亂了草原上原有生物間的生態平衡,使得草原退化;農牧民收入受牲畜出欄數量的影響先增后減;在一些偏遠落后地區,靠傳統放牧為生的農牧民因接受能力較差造成生產方式轉變困難;地方政府財政資金緊張和農牧民收入偏低,造成基礎設施建設不足。最后,對政策評價方法提出排除無關干擾因素并進行分類對照研究的改進建議,同時提出了針對性的對策。

　　關鍵詞:草原牧區;補助獎勵政策;政策評價;實施效果

　　草原是我國最大的陸地生態系統,具有防風固沙、保持水土、水源涵養、保護生物多樣性等重要作用[1],是維持我國邊疆地區和少數民族地區安定團結、繁榮發展的重要基礎。自20世紀70年代開始,草原不同程度退化、沙化,主要原因是大量草地被開墾為耕地和牲畜的超載過牧。

　　進入21世紀以來,為改善生態環境,推動草原牧區可持續發展和促進農牧民穩定增收,我國陸續在部分省區組織實施了草原生態治理項目,包括生態移民、退牧還草、京津風沙源治理、退耕還林(草)等工程。2011年,我國在內蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個主要草原牧區省(區)及新疆生產建設兵團實施草原生態保護補助獎勵機制政策(以下簡稱“補獎政策”),2012年將政策實施范圍擴大到河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江和黑龍江省農墾總局的36個牧區半牧區縣,覆蓋了全國268個牧區半牧區縣,再加上其他非牧區半牧區縣,全國共有639個縣實施草原生態保護補助獎勵機制,涉及草原面積3.2億hm2(48億畝),占全國草原面積的80%以上[2],“十二五”期間,中央財政累計投入資金773.6億元[3]。

　　2016年,在上一輪補獎政策的基礎上,我國出臺了《新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施指導意見(2016-2020年)》,新一輪補獎政策作為上一輪政策的完善和提高,補助獎勵資金增加至每年187.6億元,對禁牧補助和草畜平衡獎勵分別提高至每年112.5元/hm2(7.5元/畝)和37.5元/hm2(2.5元/畝),同時取消了生產資料綜合補貼和牧草良種補貼[4]。

　　2019年,國家用于禁牧補助和草畜平衡獎勵資金共計155.6億元,單獨設立農牧民補助獎勵政策,由農業農村部門繼續用于農牧民開展禁牧和草畜平衡的補助獎勵,績效獎勵資金32億元由林草部門統籌用于草原生態保護等工作[5]。補獎政策是我國針對草原牧區所實施的投入規模最大、覆蓋面積最廣、涉及農牧民最多的一項政策[6]。政策實施以來,學者們對政策效果進行了評價研究,本文對補獎政策開始實施到2020年6月的評價文獻進行全面系統的分析,梳理補獎政策實施效果、存在問題,對評價研究及政策提出建議,以期為未來補獎政策更精準落地提供參考。

　　1數據來源與研究方法

　　1.1數據來源及處理過程

　　文章所分析文獻均來自我國中文期刊數據庫(CNKI),檢索時間限定為2011年1月至2020年6月,涵蓋自我國補獎政策實施以來的所有中文文獻,為檢驗文獻分析結果的可靠性,將中文核心和CSSCI收錄文獻單獨統計進行對比分析。

　　首先,對補獎政策相關的7對詞匯進行高級檢索:檢索式A(主題“生態獎補”或含主題“草原獎補”)文獻為200篇,檢索式B(主題“生態補獎”或含主題“草原補獎”)文獻為394篇,檢索式C(主題“草原補獎政策”或篇關摘“草原補獎政策”)文獻為357篇,檢索式D(主題“草原獎補政策”或篇關摘“草原獎補政策”)文獻為95篇,檢索式E(主題“生態補獎政策”或篇關摘“生態補獎政策”)文獻為311篇,檢索式F(主題“生態獎補政策”或篇關摘“生態獎補政策”)文獻為146篇,檢索式G(主題“草原生態保護補助獎勵政策”或篇關摘“草原生態保護補助獎勵政策”)文獻為368篇,檢索文獻總數為1871篇,去除重復文獻后總數為674篇。其次,對文獻類型進行篩選,只保留期刊論文和碩博士學位論文,符合條件的論文總數為525篇。最后,篩選文獻內容,保留評價補獎政策實施成效的文獻,最終文獻總數為201篇。

　　1.2研究方法

　　首先,利用CNKI數據庫中的計量可視化分析功能對201篇文獻的發表作者、發表機構、發表年限和關鍵詞等信息進行分析,理清自補獎政策實施以來發表文獻的基本信息。其次,對所選文獻進行評價分類,按照文獻評價內容分為草原生態環境(包括草原面積、草原植被蓋度、牧草高度、生產力等);農牧民收入(包括收入增減、收入結構);畜牧業生產(包括養殖規模、生產方式、畜牧業轉型升級等)和基礎設施建設(包括棚圈、貯草棚、圍欄以及生產加工機械等)四個評價類別,然后分析每篇文獻對于政策實施效果的評價。主要結論分為三類,一是正面影響,指政策實現了預期目標,沒有產生負面影響;二是負面影響,指政策產生了直接而明顯的負面效果;三是無效影響,指政策沒有達到預期目標,沒有產生重大負面影響。

　　2文獻分析

　　2.1基本情況分析

　　2.1.1數據庫來源

　　對201篇文獻數據庫來源進行分析,其中,期刊論文163篇,被中文核心和CSSCI收錄文獻共53篇;學位論文38篇,包括博士學位論文4篇,碩士學位論文34篇。

　　2.1.2研究機構

　　通過文獻計量可視化分析得知,發文量前10機構發文占總發文量的51.74%,發文量最多的機構為蘭州大學,發文量24篇,占比11.94%,之后依次為內蒙古農業大學、新疆農業大學、新疆草原工作總站、西北農林科技大學等。

　　2.1.3發表時間

　　在2011年1月至2020年6月期間,關于補獎政策評價文獻數量最多的年份是2016年,為70篇,其次是2019年的58篇,2011年無符合要求文獻。從2011年至2016年,發表文獻數量總體呈上升趨勢,其中2014~2016年呈直線上升趨勢,年均增幅達116.02%,2016年文獻數占前6年文獻總數的20.83%,這主要是因為我國第一輪補獎政策實施時間為2011年至2015年,所以對補獎政策實施成效進行評價的文獻大量見刊于2016年。

　　從2017年至2019年,文獻發表數量基本保持在每年55篇左右(因2020年只統計至6月份,所以文獻數量較少),但這一時期的評價內容主要還是以第一輪補獎政策實施成效為主,研究焦點為補獎政策對草原生態環境和農牧民收入的影響,整體變化趨勢與文獻總數的變化趨勢相吻合。

　　2.1.4研究區域

　　201篇文獻中有86篇的研究區域是內蒙古,占總數的41%,這主要是由于內蒙古草原面積廣袤且草地類型非富多樣、農牧民人均收入較高、畜牧業生產能力較強,而且內蒙古關于草牧業研究的科研院校和專業人才數量較多。其他研究區域文獻包括新疆35篇,甘肅24篇,青海15篇,寧夏13篇,四川12篇,云南10篇,山西4篇,西藏3篇,研究范圍為全國的有5篇,黃河源區3篇(因部分文獻的研究區域不止一個,所以關于研究區域的統計總數超過了文獻總數201篇)。

　　2.1.5關鍵詞共現

　　在計量分析中,關鍵詞共現可以清晰辨別所選文章的研究主題以及各個主題之間的關系。本文利用CNKI對所選文獻進行關鍵詞共現分析(只統計頻次6次以上的關鍵詞,節點越大表示出現的頻次越高,節點之間的連線越粗表示兩節點詞的共現頻次越高),結果見圖3。其中,出現頻次前7的關鍵詞分別為草原生態保護、草原生態、草原畜牧業、畜牧業生產、禁牧、草原退化、牧民收入。

　　2.2補獎政策實施效果評價

　　學者們主要從草原生態環境、農牧民收入、畜牧業生產和基礎設施建設四個方面對補獎政策的實施效果進行評價。其中,關于草原生態環境評價的文獻最多,為141篇,占總數的41.96%;關于農牧民收入107篇,占比31.85%;關于畜牧業生產58篇,占比17.26%;關于基礎設施建設30篇,占比8.96%(因部分文獻的評價內容不止一個,所以統計總數超過文獻總數201篇)。

　　關于補獎政策實施效果,在草原生態環境、畜牧業生產和基礎設施建設取得了正面效應的文獻數量超過85%,農牧民收入取得了正面效應的文獻數量只有77.57%;在負面影響中,有19篇文獻認為政策的實施對農牧民收入造成了負面效應,占到了所有負面影響文獻的54.29%;認為政策對當地沒有產生影響的文獻有23篇。

　　2.2.1對草原生態環境的效果評價

　　2011~2020年6月,有141篇文獻分析評價了補獎政策實施對草原生態環境的影響,評價方法主要有遙感監測數據、問卷調查、熵權法、Logistic回歸分析等。評價結果為正面影響的文章有120篇,占研究草原生態環境類文章總數的85.11%。其中,侍偉利[7]研究表明,新疆2015年天然草原植被的綜合覆蓋度、綜合植被高度、平均鮮草產量較2010年分別提高了4.7%、5~10cm和10.5%;也爾那孜·玉山艾力等[8]認為,新疆新源縣補獎政策的實施抑制了當地草原生態環境持續惡化,有效降低了草原退化、沙化程度,遏制了鼠害、蟲害、毒害草對草原的破壞程度,使草原逐漸恢復;馮秀[9]研究結果顯示,補獎政策實施減緩了錫林浩特市、東烏珠穆沁旗和蘇尼特右旗草原惡化的趨勢,并且減輕了草原生態功能的衰退程度。此外,有38篇文獻從農牧民角度分析了補獎政策對草原生態環境的影響,如韓楓等[10]研究表明,甘肅甘南的牧民認為補獎政策推行后,草原生態狀況有所改觀;金良等[11]研究表明,在錫林郭勒盟和呼倫貝爾市有85.3%的農牧民認為補獎政策實施有利于草場恢復和保護。

　　3討論

　　3.1關于研究內容的討論

　　在對草原生態環境評價結果為負面或無效的研究中發現,補獎政策的實施效果可能與地域、草原利用方式和自然環境的不同有關。在禁牧區,長時間禁牧會使低矮牧草光合作用減弱,抑制其生長和繁殖,減弱了牧草間良性競爭,導致植被蓋度降低、牧草種類減少等。

　　此外,禁牧草場上缺少牲畜的糞便和踩踏,也不利于土壤養分增加和牧草生長、繁殖以及種群更新,進而制約了草原生態系統的可持續發展,所以有必要深入探討未來如何調整禁牧區的草原利用方式。在草畜平衡區,草原生態環境未見好轉的主要原因是部分農牧民因政策補償資金較少迫于生計壓力采取過牧超載行為。另外,降雨量對草地長勢、物種多樣性具有重要影響,在調研過程中遇到不同的氣候環境,可能會對研究結果造成偏差,所以進行長期連續性的追蹤研究或對照實驗更能反映出政策實施效果。

　　在農牧民收入方面,多數結果為負面影響的研究認為,政策實施時間與牧戶的收入呈“倒U型”發展關系,這是因為在政策實施的前兩三年,農牧民按照政策要求將多余牲畜售賣再加上政策補償,收入大幅增加,后兩三年農牧民基本出售完多余牲畜,收入主要靠政策補償,但補償金額不足以彌補禁牧減畜造成的損失。

　　區域不均衡性也是造成收入差異的重要原因,禁牧區與草畜平衡區、純牧區與農牧交錯區,在草場狀況、減畜任務、補償金額、養殖牲畜數量,甚至在氣候條件、牲畜市場行情、地區文化等方面都有顯著差異,因此,在未來調整政策補償金額時要充分考慮各地區的實際發展情況,使政策更精準落地。另外,一些邊疆地區的少數民族牧民惜殺惜售觀念嚴重,這也是導致商品經濟落后和草原超載的重要原因,如何轉變這部分牧民的傳統思想,引導牧民進行現代化生產銷售是各地區政府需要重視的問題。

　　草原論文投稿刊物：《草地學報》是中國科學技術協會主管、中國草學會主辦、中國農業大學草地研究所承辦的草學領域高級中文學術刊物。旨在報道草學領域最新科研成果，促進學術交流，推動草業發展。

　　4建議

　　4.1提高補償標準的同時體現差異化在適當提高禁牧補助和草畜平衡獎勵標準的基礎上,各地區應根據草原植被類型、草原生長狀況、氣候環境以及農牧民生產經營活動等特點,建立差異化補償標準。對于人均獲得補償資金較少的地區,建議將資金集中起來,進行集體設施建設和項目實施,確保補償資金發揮最大功效,如建設畜棚、污糞處理和飼草料基地等基礎設施。

　　4.2適當調整草原利用方式應依據草場生態功能恢復情況靈活調整草原利用方式,對草原生態環境仍未改善的地區繼續實行禁牧政策,并適當進行補播、施肥等措施增加牧草恢復速度。對禁牧后已經恢復了的草原地區實施解禁,劃為草畜平衡區或者改為季節性休牧、劃區輪牧等放牧方式。

　　4.3加強補獎政策的配套政策加大對棚圈、草棚、水井、圍欄等基礎設施建設的資金投入,擴大草牧業收獲、生產、加工、儲藏以及糞污處理等農牧民所需機械設備的補貼范圍。同時也要引進技術先進、帶動能力強、輻射范圍廣的生產加工企業,加快產品結構的調整和優化,提升產業整體發展水平。

　　參考文獻(References):

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　　[2]中華人民共和國財政部.中央財政支持草原生態保護補助獎勵政策情況[EB/OL].2013-10-29.http://nys.mof.gov.cn/bgtGongZuoDongTai_1_1_1_1_3/201310/t20131029_1004737.htm.MinistryofFinanceofthePeople’sRepublicofChina.Policiesonsubsidiesandincentivesforthecentralgovernmenttosupportgrasslandecologicalprotection[EB/OL].2013-10-29.http://nys.mof.gov.cn/bgtGongZuoDongTai_1_1_1_1_3/201310/t20131029_1004737.htm.

　　[3]陳文靜.財政部啟動新一輪草原生態補助獎勵政策[N].中國財經報,2016-3-31(8).ChenWenjing.Theministryoffinancehaslaunchedanewroundofgrasslandecologicalsubsidyandrewardpolicies[N].ChinaFinanceandEconomicNews,2016-3-31(8).

　　[4]王加亭,閆敏,喬江,等.草原生態補獎政策的實施成效與完善建議[J].中國草地學報,2020,42(4):8-14.WangJiating,YanMin,QiaoJiang,etal.Theefficiencyofgrasslandeco-compensationpolicyapplicationandfuturesuggestion[J].ChineseJournalofGrassland,2020,42(4):8-14.

　　作者：錢政成1,武麗雯1,王加亭2,閆敏2,李平1,*