【內容摘要】現行法下宅基地權利制度中所規定的宅基地權利退出的條文有限，對宅基地權利退出的激勵機制的規定在位階較高的法律條文中更無明文規定。實踐中對于宅基地權利退出的需求日益增加，宅基地退出激勵機制亟待完善。本文以社會保障為視角，改善在宅基地權利退出之時農民享受的社會保障的水平，減少農民對退出宅基地的后顧之憂，激勵農民宅基地權利的退出。

　　【關鍵詞】宅基地宅基地使用權退出社會保障養老保障激勵機制

　　宅基地制度是中國本土色彩濃重的制度，設計實施之初是根植于實踐，為了解決當時農民住房保障的問題而實施的制度，對改善農民生活、穩定農村社會，有重大的歷史作用。依據我國現行的法律傳統以及現行規定，宅基地所有權屬于集體經濟組織，農戶具有無償性和無期限性的宅基地使用權，充分體現其所具備的保障性。因土地資源的有限性和不可逆性，各種用途之間的土地之間是此消彼長的關系。

　　如宅基地無限制擴張，將導致耕地紅線受到威脅;如宅基地出現閑置，則造成宅基地資源的浪費，出現矛盾的局面：有一部分人的宅基地為閑置狀態，也有一部分人的宅基地嚴重不足，難以滿足保障居住條件的需求。宅基地申請制度，相對應的宅基地退出制度缺位，宅基地制度有待進一步完善。促進閑置的宅基地退出，需要有相應的激勵機制。宅基地退出制度方面，涉及因素眾多，如補償標準、補償形式和補償資金會直接影響農戶退出宅基地的意愿。其中宅基地退出激勵機制中，對于社會保障水平的提供方式，對于刺激農民退出閑置的宅基地有著至關重要的作用。水平越高的社會保障水平，能對退出宅基地的農民在生活中有最基本的保障。從農村轉入城市，各方面的生活成本將提高。

　　若閑置在村中的宅基地權利，能轉變為現在及其將來城市生活的持續最低生活保障，將大幅度刺激手中宅基地處于閑置狀態的農民退出宅基地。土地具有不可移轉性，各地的土地制度尤其是宅基地制度因為地理條件、歷史條件等的不同，有不同的發展軌道，同樣的法律法規在對于當地的實施當中，當地的政府將結合當地的需求，制定相關政策，有針對性地實施。在城鄉一體化和鄉村振興的背景下，面對歷史和社會的進步，各地有著自身需要處理的問題，比如云南屬于多民族地區，有自己的傳統和特色，宅基地問題處理也有其特殊性;在宅基地試點之一的大理，各項制度探索也充分表明了這一特點。

　　一、現行法下的宅基地權利退出機制

　　依據我國現行法中《民法典》第362條的規定，農戶宅基地退出要適用土地管理的法律和國家的有關規定。此條轉引性條款，明晰重要的條款為《土地管理法》第62條第6款規定：國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，村民可以自愿有償退出宅基地，但前提是進城落戶的村民。我國宅基地上的權利體系的基本形態是以宅基地使用權為中心的“宅基地所有權—宅基地使用權”架構，因我國對宅基地的流轉限制，故實踐中將宅基地租賃權作為宅基地流轉環節的補充[1]21。本文研究的宅基地退出機制以此基本形態入手，也對宅基地租賃權進行分析。

　　(一)宅基地所有權退出

　　宅基地權利退出機制中，涉及農戶的宅基地使用權和宅基地租賃權的退出。宅基地所有權歸屬于集體經濟組織。將宅基地權利退出分為兩類：第一種情況，農戶將宅基地退出到集體，此時不涉及宅基地所有權退出補償問題;第二種情況，宅基地是以被征收方式產生的宅基地權利退出，涉及宅基地所有權的退出。現行法對于宅基地所有權的補償規定與對宅基地使用權退出的補償并無明文區分，因此將導致宅基地所有權人——集體經濟組織和宅基地使用權人——農戶的退出利益有爭議。

　　(二)宅基地使用權退出

　　《中華人民共和國民法典》物權編第十四章規定居住權，是居住權人有權按照合同約定，對他人的住宅享有的占有和使用的用益物權。據《民法典》第368條規定，居住權一般情況下為無償設立，但當事人也可另外進行約定，且采登記生效制度。將宅基地自愿退回集體，換取養老補貼，可以約定生前繼續居住在宅基地之上，死后再由集體收回宅基地，房屋歸集體所有。

　　通過這種做法，達到以房養老的目的，與《民法典》中第十四章居住權的規定相符。絕戶會因兩種情況而出現：一種是因為該集體經濟組織成員里的農戶因為人丁單薄，最后一代死亡之后，出現自然意義上的絕戶;另一種情況是因為此類農村集體經濟成員的農戶其子女都因為升學工作等原因，戶口遷出集體，這也會導致絕戶出現。絕戶所有宅基地之上的房屋的價值的計算：如房屋過于破敗將有可能忽略不計，集體收回住宅之后依法進行再分配;如宅基地之上的農房有較高的經濟價值，可以通過遺贈撫養協議等方式，在本村集體經濟組織成員之間達到宅基地退出。此種方式需要注意主體的限制，存在主體封閉性。

　　(三)宅基地租賃權退出

　　宅基地之上存在租賃權，當宅地基退出之時，以物權角度分析租賃權，其不應受宅基地退出的影響，在約定期間內應享有宅基地租賃權;以債權的角度分析宅基地租賃權，從一般房屋租賃中的“買賣不破租賃”角度來分析宅基地權利的退出，宅基地租賃權還會繼續存在。但因其從一般債權角度分析宅基地租賃權，其將因債權標的——宅基地使用權的滅失，而導致宅基地租賃權的滅失。此種情形，宅基地租賃權人可通過合同違約的方式，尋求賠償或者補償。在宅基地退出機制中，對宅基地租賃權加以考慮，在彌補宅基地所有權和宅基地使用權中間的銜接問題起重要作用。

　　二、現行宅基地權利退出機制面臨的挑戰

　　(一)實踐中的宅基地權利退出模式探索(涉及換房的模式)及潛在的問題

　　換房模式又包括“兩分兩換”模式、宅基地換房模式、“雙交換模式”及整體搬遷模式。如浙江省嘉興市“兩分兩換”，指宅基地與農村承包地，土地流轉與農民搬遷兩兩分開;用宅基地換新住房①，用承包地換社保。此處換取社保的具體方式是農民將自己的土地經營權交由農村集體經濟組織成立集體公司統一進行經營管理，農民每年按一定比例從本經濟集體組織或者集體公司分得農產品或者租金，獲得社會生活保障。這個模式是針對一個地區大面積退出宅基地和承包地的情況，所換取的房屋有三種模式：中心城區和開發區內以公寓式安置為主，以中心村形式聚集形成的城鄉新社區則以建聯排房為主，新市、鎮區域內以公寓式和聯排安置為主[1]54。此處的社會生活保障的范圍大于前文中的社會保障，包含了更大范圍。社會生活保障最起碼應該覆蓋最基礎的社保。

　　在此種類型置換，是將承包地定位于解決農民社會保障。當按照人的類別來處理，因單個家庭的原因 需要退出宅基地，較為常見的原因有因為子女在城市工作而涉及整體到城市定居。由此類原因而出現的零星需要退出宅基地的情形，在退出宅基地時，要借鑒“兩分兩換”模式，宅基地要換住宅公寓和聯排安置的房源難以解決，零星退出的宅基地很難進行復墾，無法形成規模效應，往往導致農戶退出宅基地的動力較弱。因此，將宅基地退出和社會保障相掛鉤，通過將宅基地變現為持續的社保，使農民在鎮中的生活有持續的保障，有利于將鼓勵該部分人退出閑置在家中的宅基地。

　　(二)宅基地退出的理論體系及其影響因素

　　可以通過預期理論、博弈論和土地產權及功能對農民分享宅基地退出增值收益進行理論體系的構建。

　　1.作為農戶行為學中的重要概念與理論基礎“預期”指行為人從事某項活動或者決策之前，對其行為后果與結果的估計與判斷，也包括在此基礎上采取必要的策略而達到的目標。預期結果的準確與否與目標實現與否直接相關。農戶在選擇是否退出宅基地的過程中，也將對該行為結果進行評估。預期包括靜態預期、外推行預期、適應性預期和理性預期。這四個預期是一個遞進完善的過程，在靜態預期階段是以蛛網模型理論為基礎，按照過去已經發生過的類似經濟行為、估計、判斷 未來的經濟行為。

　　第二個階段為外推行預期，不僅以變量的過去水平為基礎，還考慮其未來的變化趨勢。第三個階段為適應性預期，屬于反饋性預期，即根據當前實際收益與預期收益的差異，調整下期的預期值，是一種相互適應的過程，具體是當本期實際收益低于同期預期收益時，下期預期收益會相應地降低，反之則需要增加。最后一個階段是理性預期，是為了克服靜態和適應性預期階段可能存在的缺陷。Muth提出三種假設：信息是充分的;市場是完善的;“公眾預期”對收益結果影響甚微[1]30-31。而想要農戶的預期有一個較好的結果，年齡、性別、家庭收入和土地利用特征等經濟社會因素都應該被考慮。在沒有明確法律和具體規定的宅基地退出補償方案和激勵方案的情況下，需要主管部門——農業農村部②對于具體退出方案等提供政策支持，用政策來引導農戶的預期，比如政策福利和資金補償的方式[2]，增加宅基地退出的可能性。

　　2.博弈論作為研究決策均衡的理論，按照目的 可以分為合作博弈和非合作博弈。合作博弈用于研究合作收益的問題。非合作博弈是在策略環境下所有人的行動都當成個別行動，強調個人自主決策，與這個策略環境的其他人無關。在宅基地退出進路中，農戶是決策主體，與集體經濟組織和地方政府之間都有關系調整和利益博弈的過程[1]32。農戶宅基地退出進路選擇，與集體經濟組織的策略、地方政府政策都有著直接關系。

　　農戶退出宅基地的意愿與集體和政府的提供的補償和其他相關保障密切相關。綜上分析可知，農戶宅基地退出進路為一種合作博弈，與集體和政府都有密切關聯。宅基地退出進路作為城鄉一體化的一種途徑，可以實現城鄉之間的良性互動;宅基地退出進路可以與社會保障掛鉤，形成可持續性的社會保障。3.產權及功能論也可成為宅基地退出進路的理論體系的組成部分，從經濟學等學科分析產權，產權與財產有關，具有排他性的權利是一種行為權利，是可以分解的一束權利，且可用于交易。從其內涵和產權功能出發，土地產權具有穩定、激勵、資源配置、保障約束的功能。

　　(三)宅基地理論體系相扣于現行宅基地法律規定體系宅基地退出進路作為重構宅基地權利制度中宅基地權利退出機制的重要組成部分，應堅持宅基地權利制度的重構的指導思想。重構的指導思想包括兩個，第一個指導思想為：堅持“三條底線”，即在2014年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(中辦發〔2014〕71號)部署的“確保土地公有制不改變”“耕地紅線不突破”“農民利益不受損”;第二個指導思想是：體系分類設計，即身份性③、保障性④和經營性⑤等類型的宅基地為不同類型的宅基地，不進行一刀切的處理模式[3]。

　　三、現行農村社會保障的規定

　　(一)現行法下的農村社會保障制度基本情況

　　2014年國務院決定，將新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)和城鎮居民社會養老保險(以下簡稱城居保)兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險(以下簡稱城鄉居民養老保險)制度。城鄉居民養老保險基 金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。并且在集體補助這一部分，有條件的村集體經濟組織應當對參保人繳費給予補助⑥。

　　目前為止，針對農村養老保障政府發放基礎養老金、高齡補貼、失地養老金和五保戶養老補貼：基礎養老金即農村老人在到達一定歲數之后可以按時領取基礎養老金，具體為60周歲以上，且戶口為農村集體戶口，不用申請就能領取每月55元以上的基礎養老金，隨著經濟水平的提高該項補貼相應提升;高齡補貼是從80周以上，以每增10歲為一檔，可領取80元、200元和300元不等的高齡補貼，此項補貼根據各地經濟情況會有所不同;失地養老金是在基礎養老金基礎上，按照失地比例給予養老金⑦;五保戶養老補貼，即對村中的五保戶進行補貼，也可選擇自愿退出宅基地，換取部分的養老補貼⑧。

　　2014年《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》中就提出：“2020年前，全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，充分發揮家庭養老等傳統保障方式的積極作用，更好保障參保城鄉居民的老年基本生活。”對于鄉村農戶來說基本養老保險制度所滿足的僅僅是最基本的需求，宅基地承包地在傳統養老制度中仍有一席之地，正如文件上所提“要積極發揮傳統養老的積極作用”。傳統養老模式中，在鄉村之中土地養老和子女養老占比大。城鄉居民養老保險基金中個人繳費的這一部分，繳費標準目前設為每年100—2000元12個檔次。農村老人想要獲得較高檔次的養老保險，對于農村家庭而言，每年的繳費數量也將是一筆不小的開支。在此種情況之下，宅基地退出路徑與社會保險相掛鉤還是非常有必要。

　　(二)宅基地在農村社會保障體系中的地位

　　有學者指出在因家庭經濟問題而導致需要出售農村住宅的情況在現實農村社會中比較少，在考慮宅基流轉的情況之時，不應作為考慮情況之一，此類情況可以由社會保障加以解決[4]119。由社會保障加以解決此類情況的前提是在問題發生之前，該農戶已經參與農村社會保障。在完善農村社 會保障過程中，若閑置于農戶手中的宅基地能夠發揮其財產作用，農戶參與社會保障的程度將會增加。

　　當在農戶遇到經濟問題之時，農戶的社會保障能起實質作用。在經濟情況正常的情況之下，農戶妥善處理閑置的宅基地，可以最大限度發揮宅基地經濟效益。要發揮宅基地經濟效益在社會保障方面的作用，將宅基地退出之后，對應補助資金轉入社會保障資金池子，需要對農民進行社會保障知識的普及。當農民對社會保障知識有清晰認知，提高風險防控意識，有利于激發農民參加社會保障的熱情，當需要解決參加社會保障資金問題，尋求資金補充途徑，會增加農戶將宅基地變現的主動性。宅基地作為農戶手中的重要資產，如有實際有效途徑可以變現，農民閑置的固定資產將更有可能轉為實際支配的現金流。

　　(三)閑置宅基地形成

　　因為繼承原因及歷史原因，有的農戶在實施一戶一宅之前就已經占有不只一處的宅基地，也有農戶存在違規建設形成的一戶多宅的情況。在實施“一戶一宅”的法律規定之后，對于違規建設形成一戶多宅的情況，村集體經濟組織可以依法采取措施，引導農戶將違建部分的宅基地交回宅基地，最末的選擇才是采取拆除處理。村委會在處理這些事務的過程之中，要注意不激化矛盾，減少簡單粗暴執法情況的發生。

　　通過繼承或者歷史原因形成的一戶多宅，屬于農戶的合法財產，只能通過引導方式，讓農戶自愿退出宅基地，而不能采取非法手段。在宅基地緊張的地區，對于農戶退出宅基地就有了更大的需求，使用強有力的激勵措施，讓農戶退出閑置的宅基地，才是解決宅基地缺乏困境的有效途徑。夾雜在村落之中的閑置宅基地，有現行法條件下只能在有限的范圍內流轉，農戶退出宅基地的途徑窄，達不到自己的心理預期，因此極少退出自己手中閑置的宅基地。在這樣的情況之下，村集體經濟組織應發揮作用，為零散閑置的宅基地提供退出途徑，村集體對退出宅基地的農戶給予補貼，并提高他們的社保水平。

　　四、社保在宅基地退出機制與土地承包經營權退出機制中的作用的辨析

　　政策，尤其對于土地、宅基地來說，法律只有原則性的規定，各地在制定相關制度的過程中，政策的作用更是無可比擬的。政策與法律是一種緊密聯系的關系，彼此產生并沒有固定順序。在某種情況下，政策先于法律產生：由于適應實踐的需 要，具體的政策產生;經過一定時間的實踐，政策出現分化;立法者將具有普適性的政策建議吸收進立法過程中，類似自下而上的法的形成過程。而另一種可能的情形是有了新的法律法規，但是可操作性差，還需要到具體的地區結合地方變通，因而派生出了相應的政策。

　　現行法背景下，宅基地權利制度中對宅基地退出制度無完善的規定。對于宅基地制度與農村社會保障制度相銜接還存在較大空間，在第一批次全國宅基地改革試點中，有增減掛鉤等試點地區的嘗試，由于農村社會保障制度完善，所需資金缺口。個人繳費、集體補助、政府補貼構成了三個部分的社會保障，對農村社會保障中，個人繳費和集體補助這兩部分的資金存在更大的缺口。宅基地以及其上的房屋作為農戶的重要資產，應在合理的制度背景之下發揮更加重要的作用。

　　宅基地權利退出機制中，宅基地退出的過程應該通過合理的制度設計，使其轉化為持續性保障力量。農民退出的宅基地，可成為農民社會保障資金中的一部分，使農民宅基地使用權的保障作用以另外一種方式得以實現。形成完善的宅基地退出制度，可以提高農民主動退出閑置宅基地的意愿，提高農村土地的集約化利用。形成完善的宅基地權利退出機制，有利于土地制度完善，為經濟發展提供良好的環境，促進當地的經濟增長。

　　參考文獻：

　　[1]王兆林，駱東奇.宅基地“三權分置”中農民分享退地增值收益研究[M].北京：科學出版社，2019：21，54.

　　[2]茶麗華.土地承包經營權退出補償機制——以《中華人民共和國農村土地承包法》為索引[J].農村經濟與科技，2017(24)：152-153.

　　[3]宋志紅.鄉村振興背景下的宅基地權利制度重構[J].法學研究，2019(3)：83-85.

　　[4]宋志紅.中國農村土地制度改革八講[M].北京：國家行政學院出版社.

　　[7]鄭子敬.增減掛鉤節余指標跨區域調劑推動脫貧攻堅的思考[J].中國土地，2020(8)：43.

　　[8]賀雪峰.土地增減掛鉤和財富轉移[J].決策，2020(7)：9.

　　作者：茶麗華