[摘要]地方政府目標(biāo)體現(xiàn)著地方政府施政意圖，研究它們有助于我們更好地理解地方政府經(jīng)濟(jì)行為。本文在闡釋地方政府的多目標(biāo)治理基礎(chǔ)上，通過2000-2018年中國(guó)省級(jí)和市級(jí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、投資、工業(yè)增加值、失業(yè)率、物價(jià)六大目標(biāo)數(shù)據(jù)，較為全面地刻畫中國(guó)地方政府治理規(guī)律。文章發(fā)現(xiàn)：(1)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)均有明顯的向下擴(kuò)張性，而民生發(fā)展指標(biāo)體現(xiàn)不明顯;2013年后，向下擴(kuò)張性減弱。(2)地方目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度歷年平均在50%以上;市級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度普遍低于省級(jí);2013年后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)普遍未得以實(shí)現(xiàn)。(3)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的地區(qū)差異性高于民生發(fā)展指標(biāo);市級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的差異性普遍高于省級(jí)。(4)目標(biāo)存在顯著的延續(xù)性。(5)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)自2000年后處于上升期，2013年后持續(xù)下降;民生發(fā)展目標(biāo)無(wú)明顯階段性特征。

　　[關(guān)鍵詞]目標(biāo);地方政府行為;多目標(biāo)治理;治理規(guī)律

　　一、引言：

　　目標(biāo)治理為什么這么重要?改革開放四十多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，乃至被稱為“中國(guó)的奇跡”。學(xué)界一致認(rèn)為：在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，地方政府發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，地方政府具有很強(qiáng)的積極性發(fā)展經(jīng)濟(jì)，關(guān)于地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力機(jī)制研究也成為文獻(xiàn)中經(jīng)久不衰的話題。文獻(xiàn)中觀察地方政府經(jīng)濟(jì)行為的角度一般有三種。一是地方政府財(cái)政行為，政府活動(dòng)主要通過財(cái)政活動(dòng)展現(xiàn)出來(lái)，因此我們可以從地方財(cái)政收入、支出、預(yù)算等來(lái)觀察地方政府的經(jīng)濟(jì)行為。二是地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)行為，地方政府間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)引導(dǎo)政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、放松環(huán)境管制、低價(jià)出讓土地等，由此可以判斷地方政府是否存在類似“逐底競(jìng)爭(zhēng)”的行為。

　　三是領(lǐng)導(dǎo)人特征，地方領(lǐng)導(dǎo)人(如市委書記或市長(zhǎng))在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、加大招商引資力度、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面扮演了十分積極的角色，其特征對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響。這些研究本質(zhì)上是通過經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的結(jié)果來(lái)推斷地方政府的行為動(dòng)機(jī)，可以說(shuō)是依果循因的辦法。這些辦法需要借助大量的實(shí)證檢驗(yàn)來(lái)完成，其推斷結(jié)論也往往存在大量爭(zhēng)議。但是，有一個(gè)辦法可以直接觀察到地方政府意圖：那就是地方政府的施政目標(biāo)。

　　目標(biāo)是政府凝聚共識(shí)、調(diào)動(dòng)資源、動(dòng)員各方面力量的重要手段。目標(biāo)設(shè)定之前，政府在充分調(diào)研、研究的基礎(chǔ)上，廣泛聽取社會(huì)各界的意見，凝聚社會(huì)共識(shí)。目標(biāo)設(shè)定之后，政府就會(huì)調(diào)動(dòng)資源、動(dòng)員各部門各地方來(lái)推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，目標(biāo)往往會(huì)與政績(jī)考核相掛鉤，它會(huì)層層分解到各部門和各下級(jí)政府，并進(jìn)一步落實(shí)到具體組織和人，這使得各級(jí)政府都要貫徹落實(shí)目標(biāo)，有些地方甚至簽訂“目標(biāo)責(zé)任書”或“目標(biāo)責(zé)任狀”來(lái)保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

　　這樣，各級(jí)政府的工作會(huì)圍繞推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而展開。因此，研究地方政府的目標(biāo)治理對(duì)我們理解地方政府行為具有十分重要的意義。目前對(duì)地方政府目標(biāo)研究已有相當(dāng)?shù)奈墨I(xiàn)，但是絕大部分研究關(guān)注的是地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，而現(xiàn)實(shí)中地方政府實(shí)際上是多目標(biāo)治理。忽視了這一重要現(xiàn)實(shí)會(huì)導(dǎo)致我們對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為認(rèn)識(shí)的偏頗。在多目標(biāo)治理背景下，地方政府行為是異常豐富的，研究它們將有助于我們更深刻地認(rèn)識(shí)中國(guó)地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)所起到的作用。

　　本文旨在闡明中國(guó)地方政府的“多目標(biāo)治理”這一典型事實(shí)，并通過收集和分析2000-2018年各省、自治區(qū)(方便起見，以下簡(jiǎn)稱省級(jí))，和各地級(jí)市、州、盟、地區(qū)(方便起見，以下簡(jiǎn)稱市級(jí))政府大量文本資料，發(fā)現(xiàn)和提煉地方政府目標(biāo)的規(guī)律。就我們掌握的文獻(xiàn)來(lái)看，本文是第一篇用豐富的數(shù)據(jù)較全面地刻畫中國(guó)地方政府目標(biāo)規(guī)律的文章。本文余下內(nèi)容的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分是文獻(xiàn)綜述;第三部分闡釋地方政府多目標(biāo)治理的事實(shí)，并對(duì)研究數(shù)據(jù)進(jìn)行說(shuō)明;第四部分提煉地方政府多目標(biāo)治理的規(guī)律;第五部分是結(jié)論與思考。

　　二、文獻(xiàn)綜述

　　(一)目標(biāo)治理目標(biāo)治理，在文獻(xiàn)中亦可稱為目標(biāo)管理，二者異名同義，本質(zhì)上均體現(xiàn)政府意圖，影響政府行為。目標(biāo)管理是一個(gè)全球性現(xiàn)象，不僅出現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家，而且也出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家。徐現(xiàn)祥和劉毓蕓發(fā)現(xiàn)[1]，從全球范圍來(lái)看，自1950年至今，至少49個(gè)經(jīng)濟(jì)體一直或曾經(jīng)實(shí)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理。對(duì)于中國(guó)的目標(biāo)治理，五年規(guī)劃引起了學(xué)者們的大量關(guān)注，相關(guān)文獻(xiàn)十分豐富。

　　在五年規(guī)劃綱要中，政府提出五年期目標(biāo)，并通過科學(xué)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。楊偉民[2]、楊永恒[3]系統(tǒng)介紹了五年規(guī)劃的理念、編制和評(píng)估等內(nèi)容。鄢一龍[4]認(rèn)為，中國(guó)的五年規(guī)劃是一套目標(biāo)治理體制，是通過有意識(shí)地運(yùn)用整體知識(shí)，制定國(guó)家規(guī)劃，引導(dǎo)資源配置，以推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的公共事務(wù)治理方式。呂捷等[5]認(rèn)為，中國(guó)的中央與地方目標(biāo)的目標(biāo)治理機(jī)制根本上在于中央與地方的函數(shù)之間耦合，并且，五年規(guī)劃的央地目標(biāo)函數(shù)通過政治引導(dǎo)和行政壓力的雙重作用機(jī)制趨于耦合。還有部分文獻(xiàn)從年度目標(biāo)的視角，研究中國(guó)政府的目標(biāo)治理。王漢生和王一鴿[6]研究了目標(biāo)管理責(zé)任制在農(nóng)村基層的實(shí)踐邏輯和運(yùn)作方式。

　　馬亮[7]認(rèn)為，政府設(shè)定的目標(biāo)具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和約束力，對(duì)政府行為和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，并將其稱為“目標(biāo)治國(guó)”。我們認(rèn)為，相對(duì)于五年規(guī)劃目標(biāo)，年度目標(biāo)更有助于觀察地方政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)律，原因不僅在于年度目標(biāo)的樣本量更大，更在于現(xiàn)實(shí)中度量地方政府經(jīng)濟(jì)行為的指標(biāo)通常是年度數(shù)據(jù)，年度目標(biāo)與之更為匹配。因此，本文通過年度目標(biāo)，揭示中國(guó)地方政府多目標(biāo)治理的事實(shí)與規(guī)律。

　　(二)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)

　　近年來(lái)，學(xué)界關(guān)注到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的至關(guān)重要性，并涌現(xiàn)出一系列相關(guān)研究，主要集中于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定或調(diào)整的影響因素、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的影響、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)軟硬約束及“層層加碼”對(duì)經(jīng)濟(jì)和地方政府行為的影響這三個(gè)方面。

　　1.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定或調(diào)整的影響因素。既有文獻(xiàn)研究經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定或調(diào)整的影響因素主要集中在本地或其他地區(qū)歷史經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和實(shí)際水平、地方領(lǐng)導(dǎo)人特征、財(cái)政分權(quán)這三個(gè)方面。

　　(1)本地或其他地區(qū)歷史經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和實(shí)際水平對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的影響。Ma[8]發(fā)現(xiàn)，政府上年設(shè)置的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)程度對(duì)本年目標(biāo)具有正向作用，并且，還受兄弟省份目標(biāo)的影響，并且，歷史和社會(huì)績(jī)效差距是影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)調(diào)整的關(guān)鍵變量。王賢彬和黃亮雄[9]發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)制定呈現(xiàn)激進(jìn)性、互動(dòng)性和波動(dòng)性，即本地實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平、其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)具有顯著正向影響，而全國(guó)層面的實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平對(duì)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)具有顯著負(fù)向影響。

　　(2)地方領(lǐng)導(dǎo)人特征對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的影響。馬亮[7]發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)受省長(zhǎng)的任期和來(lái)源的影響，任期與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)存在U型關(guān)系，而本省升上來(lái)和擁有中央關(guān)系的省長(zhǎng)傾向于設(shè)置較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。周黎安[10]等認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)存在從中央到基層政府的“層層加碼”現(xiàn)象，并且這與地方官員的晉升激勵(lì)有著密切關(guān)系，對(duì)此，Li[11]等提供了理論解釋和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

　　(3)除了本地或其他地區(qū)歷史經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和實(shí)際水平、地方領(lǐng)導(dǎo)人特征，詹新宇和劉文彬[12]發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)也具有顯著的拉動(dòng)作用。

　　2.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的影響。既有文獻(xiàn)研究經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的影響主要集中在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)、政府行為、企業(yè)績(jī)效這三個(gè)方面的影響。

　　(1)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響。孫文凱和劉元春[13]發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著促進(jìn)作用，這一正向作用主要通過政府支出和投資實(shí)現(xiàn)的。徐現(xiàn)祥和劉毓蕓[1]基于全球48個(gè)全球公布經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體的截面數(shù)據(jù)，也證實(shí)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)會(huì)顯著促進(jìn)實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并且是通過資本積累和技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)的。劉淑琳等[14]認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)轄區(qū)投資增長(zhǎng)。趙新宇和鄭國(guó)強(qiáng)[15]發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)要素市場(chǎng)扭曲程度具有顯著正向影響。

　　(2)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)政府行為的影響。胡深和呂冰洋[16]發(fā)現(xiàn)，地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)顯著影響其土地出讓策略，具體來(lái)講，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)越高，會(huì)顯著提高協(xié)議和招拍掛的土地出讓面積，顯著降低協(xié)議土地價(jià)格，對(duì)招拍掛土地出讓價(jià)格的影響與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)。Liu等[17]發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)科教支出具有顯著負(fù)向影響。陳邱惠和徐現(xiàn)祥[18]發(fā)現(xiàn)，從全球來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)政府支出都具有顯著正向影響。

　　(3)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)企業(yè)績(jī)效的影響。李書娟和王賢彬[19]通過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與五年移動(dòng)平均實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速之差度量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力加大，將會(huì)顯著提高國(guó)有上市公司投資，而對(duì)非國(guó)有上市公司投資沒有顯著影響。劉勇和黃燦[20]發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)企業(yè)研發(fā)支出具有顯著的抑制作用或擠出效應(yīng)。黃亮雄等[21]通過企業(yè)盈利的波動(dòng)性度量企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)水平，發(fā)現(xiàn)地級(jí)市政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)提高，將顯著推高企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)水平。

　　3.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)軟硬約束及“層層加碼”對(duì)經(jīng)濟(jì)和地方政府行為的影響。余泳澤和潘妍[22]通過對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的措辭來(lái)衡量軟硬約束，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)用語(yǔ)出現(xiàn)“之上”“確保”“力爭(zhēng)”等詞匯時(shí)，定義為硬約束，當(dāng)采用“左右”“上下”和“之間”等用詞時(shí)，定義為軟約束，研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)硬約束及“層層加碼”顯著抑制服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。在相同的定義下，Liu等[17]發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)硬約束及“層層加碼”扭曲公共支出結(jié)構(gòu)，從而制約長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

　　三、地方政府多目標(biāo)治理的事實(shí)

　　(一)地方政府所關(guān)注的主要目標(biāo)

　　政府作為擁有公共權(quán)力進(jìn)行社會(huì)治理的組織，其施政目標(biāo)必然是多樣的。在多樣性目標(biāo)中，地方政府的關(guān)注點(diǎn)有重有輕，它體現(xiàn)了時(shí)代要求的變化。在古代中國(guó)，在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會(huì)背景中，政府對(duì)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意愿不強(qiáng)，地方政府目標(biāo)主要偏重社會(huì)治理方面，如《清史稿》所概括縣級(jí)長(zhǎng)官職責(zé)為：“知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農(nóng)賑貧，討猾除奸，興養(yǎng)立教。

　　凡貢士、讀法、養(yǎng)老、祀神，靡所不綜”。顯然，地方政府歷來(lái)是多目標(biāo)治理。而且，在多目標(biāo)中，地方政府關(guān)注點(diǎn)歷來(lái)也是有輕有重，如瞿同祖[23]在《清代地方政府》一書中所言“州縣官各類職責(zé)并非不分輕重，這無(wú)需贅言。除了維護(hù)治安這一首要職責(zé)以外，最重要的是征稅和司法。”改革開放后，中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，政府具有很強(qiáng)的意愿發(fā)展經(jīng)濟(jì)，地方政府目標(biāo)自然偏重經(jīng)濟(jì)治理方面，如對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、投資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均提出了較高的增速或數(shù)額目標(biāo)。

　　1993年黨的十四屆三中全會(huì)召開，標(biāo)志著中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為了調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展，國(guó)家開始實(shí)施宏觀調(diào)控，地方政府也相應(yīng)地增加了失業(yè)率和物價(jià)漲幅目標(biāo)。后來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，一些社會(huì)問題和矛盾逐漸凸顯，如生態(tài)環(huán)境惡化、自然資源浪費(fèi)、城鄉(xiāng)差距和收入差距拉大，2007年，黨的十七大提出“科學(xué)發(fā)展觀”，強(qiáng)調(diào)以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。在這一重要指導(dǎo)思想下，地方政府目標(biāo)逐漸從主要偏重經(jīng)濟(jì)治理方面轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理兩方面并重，并相應(yīng)地增加了節(jié)能減排等目標(biāo)。2013年以來(lái)，在“五位一體”的國(guó)家治理理念下，地方政府進(jìn)一步增加生態(tài)建設(shè)和資源環(huán)境目標(biāo)。對(duì)于如此多樣的目標(biāo)，我們可以將其分為兩類：經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和民生發(fā)展目標(biāo)。

　　(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。這類目標(biāo)主要是地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)治理方面的目標(biāo)，諸如本文研究的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、投資、工業(yè)增加值目標(biāo)，均屬于此類。

　　(2)民生發(fā)展目標(biāo)。這類目標(biāo)主要是地方政府進(jìn)行社會(huì)治理方面的目標(biāo)，諸如本文研究的失業(yè)率和物價(jià)目標(biāo)，它們與居民生活息息相關(guān)，可歸為此類。①根據(jù)目標(biāo)是否量化，我們還可以將目標(biāo)分為定量目標(biāo)和定性目標(biāo)。

　　(1)定量目標(biāo)。這類目標(biāo)有明確的、量化的數(shù)值目標(biāo)，從而可以清晰地判斷目標(biāo)是否完成，方便上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府開展績(jī)效考核。本文研究的目標(biāo)均屬于此類。

　　(2)定性目標(biāo)。這類目標(biāo)不易量化，具有一定的模糊性，例如，“環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善”“主要污染物排放量略有下降”，多大程度屬于“明顯改善”?多大程度屬于“略有下降”?這都是難以說(shuō)清的。因此，地方政府的目標(biāo)是多樣的，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，也有民生發(fā)展目標(biāo)，既有定量目標(biāo)，也有定性目標(biāo)。為了便于分析，本文研究的是定量目標(biāo)，并且在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和民生發(fā)展目標(biāo)中均選取了有連續(xù)性且是代表性的目標(biāo)。

　　(二)干部績(jī)效考核對(duì)多目標(biāo)治理的保障作用

　　改革開放以來(lái)，中央確定以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時(shí)，也調(diào)整了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)，陳家喜[24]認(rèn)為，干部考核從以政治掛帥轉(zhuǎn)變到以施政績(jī)效為主，并不斷進(jìn)行完善。1979年，《中共中央組織部關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》首次正式提出了“考績(jī)”的要求，即增加對(duì)黨政干部的工作成績(jī)考核。1998年，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》提出注重實(shí)績(jī)考核，考核指標(biāo)趨于細(xì)化，包括：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度，等等。

　　2006年和2009年，中組部出臺(tái)了體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核進(jìn)一步科學(xué)化。2013年，《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》提出，考核要“看全面工作，看經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)的實(shí)際成效。”2016年，《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系中的生態(tài)文明建設(shè)部分給出詳細(xì)考核要求。 伴隨著干部考核制度的改革和完善，地方政府的目標(biāo)也不斷細(xì)化和多樣。現(xiàn)在，地方政府的目標(biāo)涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)方面。

　　例如，《武漢市2020年政府工作報(bào)告》提出，“今年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要預(yù)期目標(biāo)是：地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)7.5%~7.8%，城鎮(zhèn)新增就業(yè)22萬(wàn)人，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基本同步，生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步改善，全面完成省下達(dá)的節(jié)能減排任務(wù)。”可見，2020年武漢市政府的目標(biāo)就包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)新增就業(yè)等多項(xiàng)目標(biāo)，如果再加上諸如財(cái)政收入、投資等未在此公布的目標(biāo)，那就更加豐富和多樣了。多樣的政府目標(biāo)會(huì)對(duì)其行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在多目標(biāo)的導(dǎo)向作用下，各級(jí)政府進(jìn)一步制定詳細(xì)工作任務(wù)，充分調(diào)動(dòng)資源，合理引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為，并通過層層分解目標(biāo)任務(wù)的方式動(dòng)員各部門各地方力量共同推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，歸納起來(lái)，“多目標(biāo)治理”是地方政府治理的典型事實(shí)。

　　(三)研究數(shù)據(jù)來(lái)源與說(shuō)明我們收集了2000-2018年中國(guó)中央、省級(jí)、市級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、地方一般公共預(yù)算收入增速目標(biāo)、居民消費(fèi)價(jià)格漲幅目標(biāo)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率目標(biāo)、(全社會(huì))固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)、規(guī)上工業(yè)增加值增速目標(biāo)六大目標(biāo)及實(shí)際增速數(shù)據(jù)②。為了方便起見，下文在敘述時(shí)取各項(xiàng)目標(biāo)的簡(jiǎn)稱：地方一般公共預(yù)算收入記為財(cái)政收入，(全社會(huì))固定資產(chǎn)投資記為投資，規(guī)模以上工業(yè)增加值記為工業(yè)增加值，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率記為失業(yè)率。

　　四、地方政府多目標(biāo)治理的規(guī)律

　　(一)目標(biāo)的向下擴(kuò)張性：層層加碼的程度如何?

　　目標(biāo)向下擴(kuò)張性是指，下級(jí)政府的目標(biāo)在上級(jí)目標(biāo)基礎(chǔ)上放大。目標(biāo)向下擴(kuò)張性產(chǎn)生的制度背景是，當(dāng)上級(jí)政府主導(dǎo)下級(jí)政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)時(shí)，下級(jí)政府的目標(biāo)會(huì)主動(dòng)在上級(jí)政府目標(biāo)基礎(chǔ)上“加碼”，即“上有所好，下必甚焉”。而如果下級(jí)政府獨(dú)立性比較強(qiáng)，或者指標(biāo)對(duì)政績(jī)影響不明顯，那么目標(biāo)向下擴(kuò)張性就會(huì)不明顯甚至失去。

　　周黎安等、厲行等用部分?jǐn)?shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)存在自上而下的“層層加碼”現(xiàn)象，那么，這種現(xiàn)象體現(xiàn)在其他指標(biāo)、且在各級(jí)政府普遍存在嗎?觀察下級(jí)政府的目標(biāo)擴(kuò)張性的角度分為兩大類：第一，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)而言，下級(jí)相對(duì)上級(jí)的目標(biāo)增速越大，越能體現(xiàn)政績(jī)，意味著擴(kuò)張性越強(qiáng);第二，對(duì)于民生發(fā)展指標(biāo)而言，下級(jí)相對(duì)上級(jí)的目標(biāo)數(shù)值越小，越能體現(xiàn)政績(jī)，意味著擴(kuò)張性越強(qiáng)。度量方式是計(jì)算下級(jí)與上級(jí)政府的各目標(biāo)差值(包括省級(jí)目標(biāo)與中央目標(biāo)差值、市級(jí)目標(biāo)與省級(jí)目標(biāo)差值)。

　　(二)目標(biāo)的約束性：目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度如何?

　　目標(biāo)約束性是指，政府在年初設(shè)定目標(biāo)后，政府要嚴(yán)格按目標(biāo)執(zhí)行。目標(biāo)約束性與實(shí)踐中大量的政府考核有關(guān)。盡管在政府工作報(bào)告中，政府將這六大目標(biāo)定位為“預(yù)期性目標(biāo)”，但是大部分報(bào)告有相當(dāng)多的篇幅論述為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所要完成的工作任務(wù)。

　　在地方兩會(huì)之后，為確保目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處，政府進(jìn)一步制定詳細(xì)方案，將目標(biāo)分解到本級(jí)政府組成部門和下級(jí)地方政府，并以正式文件下發(fā)通知，以此作為各部門、各地方的考核辦法。并且，在下一年的目標(biāo)責(zé)任考核大會(huì)上政府會(huì)通報(bào)結(jié)果，排名靠前的地方有獎(jiǎng)勵(lì)，而排名靠后的地方則可能會(huì)被上級(jí)約談。這種運(yùn)行機(jī)制必然使得預(yù)期性目標(biāo)體現(xiàn)出約束性特征。另一方面，目標(biāo)約束性又與黨的考核導(dǎo)向的變化有關(guān)，例如，當(dāng)黨的十八大后更注重生態(tài)文明建設(shè)，放松經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度考核時(shí)，目標(biāo)的約束性又可能降低。分析目標(biāo)約束性的方法是計(jì)算指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)值與目標(biāo)值的差。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)而言，差值大于等于0視為指標(biāo)實(shí)現(xiàn)，對(duì)民生發(fā)展指標(biāo)而言，差值小于等于0視為指標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

　　1.省級(jí)目標(biāo)的約束性分析。直觀顯示結(jié)果見圖3。分析結(jié)果有點(diǎn)出人意料，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)實(shí)現(xiàn)度均低于80%，工業(yè)增加值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度甚至不足60%。盡管印象中人們認(rèn)為，在考核壓力下，政府會(huì)充分調(diào)動(dòng)資源，甚至簽訂“責(zé)任狀”或“責(zé)任書”來(lái)完成目標(biāo)，但是實(shí)際上目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度并不非常高，代表性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度也就76.712%。第一個(gè)階段是2000-2012年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)大體處于上升階段。這一階段初期，中國(guó)成功克服了亞洲金融危機(jī)的不利影響，初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，具備了良好的發(fā)展基礎(chǔ)，國(guó)家發(fā)展處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。在這一有利背景之下，各級(jí)政府努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷提高目標(biāo)。

　　2008年全球金融危機(jī)發(fā)生后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力，2009年地方政府開始調(diào)低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入和工業(yè)增加值目標(biāo)，但是投資目標(biāo)大幅度上升，這反映當(dāng)時(shí)以“四萬(wàn)億”投資刺激經(jīng)濟(jì)的背景。2009年后投資目標(biāo)連續(xù)3年保持高位，這帶動(dòng)其他經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的上升。第二個(gè)階段是2013年以來(lái)，各經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)大體處于下降階段。在這一階段，中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，為了更好地解決發(fā)展中所遇到的矛盾和問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，地方政府開始轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，不再過于追求經(jīng)濟(jì)速度增長(zhǎng)，而是更為注重提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，這影響各經(jīng)濟(jì)發(fā)展類指標(biāo)目標(biāo)值下降。總結(jié)目標(biāo)階段性特征為：地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)自2000年后處于上升期，2008年受金融危機(jī)影響，投資目標(biāo)大幅度上升，2013年后各經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)持續(xù)下降，民生發(fā)展指標(biāo)無(wú)明顯目標(biāo)階段性特征。

　　五、結(jié)論與思考

　　目標(biāo)是政府凝聚共識(shí)、調(diào)動(dòng)資源、動(dòng)員各方面力量的重要手段，地方政府目標(biāo)體現(xiàn)著地方政府施政意圖，研究地方政府的目標(biāo)治理有助于我們更好地理解地方政府經(jīng)濟(jì)行為。本文在闡釋地方政府的多目標(biāo)治理基礎(chǔ)上，通過2000-2018年中國(guó)省級(jí)和市級(jí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、投資、工業(yè)增加值、失業(yè)率、物價(jià)六大目標(biāo)數(shù)據(jù)，較為全面地刻畫中國(guó)地方政府治理規(guī)律。

　　文章發(fā)現(xiàn)地方政府目標(biāo)治理具有五個(gè)特性。(1)目標(biāo)的向下擴(kuò)張性。地方政府的各個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)均有呈現(xiàn)明顯的向下擴(kuò)張性，而民生發(fā)展指標(biāo)體現(xiàn)不明顯;2013年后，地方政府的目標(biāo)向下擴(kuò)張性減弱。(2)目標(biāo)的約束性。地方目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度歷年平均在50%以上;市級(jí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度普遍低于省級(jí);2013年后，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)普遍未得以實(shí)現(xiàn)。

　　(3)目標(biāo)地區(qū)差異性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的地區(qū)差異性高于民生發(fā)展指標(biāo);市級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的差異性普遍高于省級(jí);2002-2013年經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的差異性高于其他區(qū)間。(4)目標(biāo)延續(xù)性。目標(biāo)存在顯著的延續(xù)性，其中，GDP的延續(xù)性最大，物價(jià)的延續(xù)性最小。(5)目標(biāo)階段性方面。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)自2000年后處于上升期，2008年受金融危機(jī)影響，投資目標(biāo)大幅度上升，2013年后各經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)持續(xù)下降，民生發(fā)展指標(biāo)無(wú)明顯目標(biāo)階段性特征。本文主要通過統(tǒng)計(jì)分析來(lái)發(fā)現(xiàn)地方政府目標(biāo)治理的基本規(guī)律，而對(duì)規(guī)律成因的研究需要后續(xù)更多深入的研究。本文啟發(fā)我們諸多思考，例如：

　　第一，流行的地方政府GDP晉升錦標(biāo)賽是否成立?或者在多大程度上成立?GDP晉升錦標(biāo)賽不太可能發(fā)生在強(qiáng)調(diào)政治能力的省級(jí)政府之間，也不太可能發(fā)生在市轄的數(shù)縣之間。即使是地級(jí)市政府，地方政府追求是多目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并且上級(jí)政府考核的也是多目標(biāo)。

　　中國(guó)公開的干部核心考核標(biāo)準(zhǔn)一直是“德、能、勤、績(jī)、廉”五個(gè)維度，五個(gè)維度中只有“績(jī)”與晉升錦標(biāo)賽所指的“圍繞客觀可衡量的指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)”相關(guān)，而GDP也只是政績(jī)考核中的一部分，單憑GDP一個(gè)指標(biāo)難以決定官員能否晉升。這種情況下，“GDP晉升錦標(biāo)賽”的分析模式在多大程度上有效?實(shí)際上，有不少文獻(xiàn)基于實(shí)際GDP的研究質(zhì)疑“GDP晉升錦標(biāo)賽”的存在，代表性研究如陶然[26]、姚洋和張牧揚(yáng)[27]、楊其靜和鄭楠[28]。地方政府施政目標(biāo)反映地方政府意圖，無(wú)疑，基于地方政府目標(biāo)的研究可以進(jìn)一步揭開錦標(biāo)賽問題的謎團(tuán)。

　　第二，在干部任期制下，地方政府如何平衡短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)的矛盾?政績(jī)顯現(xiàn)時(shí)間有長(zhǎng)有短，諸如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、投資之類指標(biāo)，當(dāng)期就可觀察出來(lái)，而教育改善之類指標(biāo)，需要更長(zhǎng)時(shí)間的觀察才能得出結(jié)論。而地方的資源特別是財(cái)政資源是有限的，在干部任期制背景下，怎樣在制度設(shè)計(jì)上能保證地方政府傾力于長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)呢?

　　第三，在干部考核制度下，地方政府如何平衡考核指標(biāo)與非考核指標(biāo)的矛盾?對(duì)于上級(jí)政府考核的指標(biāo)，下級(jí)政府會(huì)有更多的資源投入，而會(huì)忽視非考核指標(biāo)的投入，就是說(shuō)，考核會(huì)提高技術(shù)效率，卻以降低配置效率為代價(jià)[29]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，考核目標(biāo)會(huì)從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向公共治理，指標(biāo)就會(huì)由顯性轉(zhuǎn)向隱性，從短期轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期，在這種情況下，怎樣保證干部考核制度不會(huì)導(dǎo)致地方行政資源誤配?除了這三個(gè)問題外，在地方政府目標(biāo)治理中，還隱藏著更多地方政府行為密碼，它是一個(gè)學(xué)術(shù)研究主題豐富的領(lǐng)域，本文通過對(duì)一般性規(guī)律的分析，有助于開拓后續(xù)相關(guān)研究。

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　　作者：呂冰洋1，張兆強(qiáng)2