摘要：實現多層次發展是“十四五”時期農村養老服務體系建設的重點方向，以縣域為基本規劃和行動單元來統籌推進農村多層次養老服務體系建設，是適應我國農村現實條件、實現養老服務創新發展的重要路徑。在梳理農村養老服務供需現狀與現實問題的基礎上，提出縣域農村養老服務統籌的內容包括供給模式、供給主體、供給資源，統籌的方式分為縱向的“分層+聯動”的制度整合、橫向的“分類+匹配”的社會整合，由此所形成政策框架以“供需分層適配”的政策分級體系為核心，并注重對各層級功能定位的明晰、銜接，以及多元主體的優勢力量的整合與分級嵌入。考慮到縣域經濟社會的復雜樣態，需要為縣級政府養老服務政策的轉換提供相應的自主性、合理空間及財政支持。

　　關鍵詞：農村養老服務;縣域統籌;多層次發展;分層分類

　　一、問題提出

　　步入老齡化社會以來，建設普惠、高效、可持續的養老服務體系成為中國經濟社會發展所面臨的重大任務。盡管相對于其他發達國家而言，中國是在“未富”“未備”的情況下進入老齡化社會，但經過20余年的建設歷程，中國養老服務的政策框架已初步建立。在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程之際，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)中提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，這是黨的文件首次將應對人口老齡化上升到國家戰略層面。

　　《建議》明確了未來一段時期養老服務建設的核心內容，包括：健全基本養老服務體系，發展普惠型養老服務;構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系;針對不同的養老人群，梯度落實政府保障責任;推動老齡事業和老齡產業協同發展等。

　　由于工業化、城鎮化背景下的養老服務體系建設長期存在“重大城市、輕縣鄉村”的慣性思維，農村養老服務體系建設存在起步晚、欠賬多、基礎差的基本缺陷，成為中國特色養老服務體系中的短板、弱項。因而，對于城鄉二元結構特征明顯的中國而言，完善養老服務體系建設的關鍵與重心在農村、突破口也在農村(杜鵬等，2019;陸杰華等，2019)。經過四十多年的改革開放歷程，我國已成為世界第二大經濟體，人均GDP已站穩1萬美元，已然具備化解農村養老服務短板的經濟基礎。

　　民政部2020年10月召開的《全國農村養老服務推進會議》將農村養老服務體系建設置于了前所未有的高度①，此次會議坦承了農村養老服務所存在的系列問題，并突出指向了基礎普惠的養老服務缺失、政策供給缺乏分層分類、服務功能尚不完備、服務主體銜接不暢、服務網絡尚未形成等方面。上述事實凸顯了農村養老服務體系建設中不同層級服務網絡、居家社區機構服務形態、醫養康養服務內容、政府市場社會家庭服務主體等協調發展的重要性。

　　根據2021年召開的養老服務部際聯席會議的精神，實現農村養老服務的多層次協調發展①，是在當前農村老齡化程度持續加深、家庭養老能力弱化、養老服務政策碎片化、專業化養老服務可得性與可及性較差等背景下，優化農村養老服務供給、緩解農村老人“服務貧困”的根本性舉措。而對于如何實現農村養老服務的多層次協調發展，中共中央和國務院《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》、民政部《全國農村養老服務推進會議》等強調了“強化農村基本公共服務供給縣鄉村統籌”、“健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡”的重要性。

　　由此可以看出，通過縣域統籌的方式實現農村養老服務的多層次發展，成為未來一段時期農村養老服務體系建設的戰略方向。目前學界關于農村養老服務體系進行了系列研究，主要集中在制度評估與推進模式分析(趙強社，2016;陸杰華等，2019;黃俊輝，2019;陳欣欣等，2021)、農村互助養老的運行機制與實踐路徑(劉妮娜，2019;朱火云等，2021;劉曉梅等，2021)、鄉村振興背景下農村養老服務所面臨的機遇和挑戰(杜鵬等，2019;曲順蘭等，2020;張慶杭，2020)等方面。

　　這些研究對于進一步補齊農村養老服務短板、提高農村養老服務體系的運行效率提供了借鑒。但客觀而言，由于實現多層次發展是新時期農村養老服務體系建設的頂層設計，而以往關于農村多層次養老服務體系的研究較少、不系統，并且忽視了以縣域統籌的視角來推動農村養老服務體系建設的可能性。基于此，本文將在客觀分析農村養老服務發展現狀及問題的基礎上，明確縣域農村多層次養老服務體系的內涵、必要性與主體框架，并對統籌縣域農村多層次養老服務發展的內容與方式進行分析，以期對新時期中國農村養老服務體系的完善提供有益的政策啟示。

　　二、農村養老服務體系的現狀及存在的問題

　　黨的“十八大”以來，黨中央國務院高度重視農村養老服務事業發展。在全面建成小康社會、精準扶貧戰略、鄉村振興戰略等的帶動下，中央和各級地方政府不斷加大對農村養老服務的財政投入力度、加強農村養老服務基礎設施建設、探索因地制宜的養老服務模式，越來越多的農村老人可以獲得社區生活照料、醫療衛生保健、文化休閑娛樂、心理精神關愛等養老服務。

　　就整個農村養老服務體系的特征而言，初步形成了以家庭養老為基本方式，以特殊困難老人為服務保障重點，以互助養老為創新方向，面向全體農村老年人不斷拓展服務內容和形式的發展格局。在邁向第二個百年奮斗新征程中，建成覆蓋面廣、內容豐富、主體多元、功能完備、銜接順暢的農村多層次養老服務體系，成為中國特色養老服務體系走向定型完善和實現共同富裕目標的重要內容。在農村老齡化程度持續加深的背景下，農村老人的養老服務需求呈現出較強的異質性。

　　然而，農村養老服務的供給與需求在總量、內容、結構等方面并不匹配。由于健康狀況、經濟稟賦、社會資本、家庭結構等的差異，農村老人養老服務需求的內容結構呈現出多元、多層發展，如生活起居幫助、失能失智照護、日常健康管理、精神慰藉需求、文化娛樂需求等多元，如基本型、發展型、參與型、消費享受型等多層(陳功等，2021)。但與農村老人多元多層且動態變化的養老服務需求形成鮮明對比，政府在養老服務體系建設過程中的注意力分配存在“重大城市、輕縣鄉村”的慣性思維，由此導致農村養老服務體系建設一直存在資源投入較少、政策碎片化嚴重、依賴城市反哺帶動、多主體協同性差、結構體系缺乏分層分類等缺點。總體上，農村養老服務的供給體系尚未與多元多層動態的需求形成適配，顯得較為零散、乏力。

　　(一)農村養老服務體系建設的理念存在偏差

　　在當前農村養老服務體系建設的過程中，在以下三個方面存在著理念偏差：第一，依賴城市反哺滲透農村而非城鄉養老服務體系同步建設、融合發展。受制于城鎮化的宏觀背景、城市優先的政策慣性思維等，各類政策試點、財政資金、基礎設施、人才配置等均偏向于城市。由此產生了城市養老服務先發展然后帶動農村養老服務發展的模式弊端，忽略了農村養老服務體系所具有的獨立性、緊迫性，也未從更系統的角度對城鄉養老服務融合發展進行相應的政策設計。第二，偏向被動補缺型而忽視前瞻普惠型。與當前我國社會福利政策尚未步入普惠型階段的事實相一致，農村養老服務體系所優先關注的人群仍集中在特困、高齡、空巢等特殊老年人，這本質上仍是一種補缺型的養老服務政策取向。

　　而且，農村養老服務相關政策的出臺多為該問題已經發展到了比較嚴重的地步，缺乏對相關問題、風險的前瞻預判。第三，視老年人為社會負擔而非能動性主體。世界衛生組織在定義“積極老齡化”時強調了“參與”的重要性，倡導老年人在力所能及的情況下有做貢獻于家庭、社區、社會的機會(鄔滄萍等，2017)。但在當前農村養老服務體系建設的過程中，往往將老年人視為純粹的依賴群體、社會的負擔，未充分認識到其所具有的創造性和社會價值，相關的服務政策在制定過程中也未考慮到老年人的主觀意愿、話語表達和能動性(杜鵬等，2019)。

　　(二)農村養老服務的功能要素尚不完備

　　農村老人的養老服務需求具有較強的異質性，表現為需求的內容是多元的、需求的次序是層級的、需求的結構是動態的。但反觀當前的農村養老服務供給，第一，內容上未能涵蓋農村老人的生活照料、精神慰藉、文化娛樂、失能失智護理等多元需求，尤其是對失能失智老人、殘疾老人的護理或家庭幫扶措施嚴重缺乏，醫養融合型的服務嚴重不足。第二，層次上未能實現基礎型、發展型、參與型、消費享受型等分層供給。其后果就是養老服務資源供給的結構性失衡、利用效率較低。第三，結構上忽視了由健康狀況變化所帶來的養老服務需求結構的變化，尚未建立動態調整機制。

　　一個明顯的例子是，在當前高齡化的背景下，農村的失能失智老人在逐漸增加，但對失能失智老人的照料服務供給以及對家庭照料的幫扶措施嚴重不足(劉二鵬等，2019)。本質上，老人的健康狀況是決定農村養老服務供給內容、結構與數量比例的依據，而在隊列和時期的作用下，老年群體內部的健康狀況具有動態異質性，相應的養老服務供給應依據老年人的健康狀況進行動態調整。但當前農村養老服務供給未充分考慮老年人的健康因素，大量的失能失智老人的長期照料服務需求得不到滿足。

　　(三)農村養老服務的多元供給主體銜接不暢

　　我國在養老服務方面頒布了一系列政策法規，來規范、引導各供給主體的權利、職責。但在實踐中，養老服務的不同供給主體之間待遇不一、機會不均、力量懸殊，尚未依據養老服務的內容、層次、功能以及不同供給主體的定位、權利和優勢，形成互補銜接、協同優化的供給秩序和體系(高凱等，2021)。

　　從橫向的視角來看，政府承擔著農村養老服務的政策制定者和基礎普惠養老服務的供給者角色。這兩個角色要求政府既要為農村養老服務供給設計出更為科學的制度政策，如完善準入、資源統籌、綜合監管、考核激勵等，又要強化對具有準公共物品性質的基礎普惠養老服務的供給，如五保兜底、基礎設施、留守關愛、適老化改造等。而企業組織具有架構靈活、追求效率、注重契約、功能多樣等特征，在滿足農村老人個性化養老服務需求方面具有顯著的優勢。

　　同樣，社會組織是養老服務供給體系中的有效補充，其公益性和靈活性能降低養老服務的生產和遞送成本。但限于當前的體制機制不暢、目標與責任邊界不清等原因，各級政府有包攬壟斷農村養老服務供給責任的趨勢。這無疑會加大政府財政與日常工作的負擔，拔高了企業主體進入農村養老服務市場的門檻、挫傷了社會組織供給農村養老服務的積極性，進而導致整個養老服務體系缺乏層次、效率低下、功能不完善。而從縱向的視角來看，省級政府在中央政府養老服務政策的指導下出臺本地政策，其政策內容仍然僅具有方向性、概括性的特征。

　　而縣級政府在財政能力、政策細化方面的短板導致其農村養老服務實踐空間受限，即便縣級政府能夠制定較為完備的養老服務工作方案和計劃，但由于沒有足夠的財力對鄉鎮養老服務的事權予以相應的支持，鄉鎮政府仍無法落實細則性、具體化的養老服務項目和規劃，導致縣級層面養老政策在鄉鎮層面的落實中存在偏差、懸浮。而村居委會作為自治性的組織，較難將本村老人養老需求向鄉鎮政府表達，會逐漸輕視本村養老服務工作的開展。同時，養老服務涉及民政、衛健、財政、土地等多部門，由于縣級層面各部門的聯席機制缺乏，互相推諉現象廣泛存在，導致農村養老服務的政策落實與政策期望相去甚遠。

　　(四)農村養老服務的政策體系缺乏分層分類

　　盡管經過多年的建設歷程，以“五保”集中供養、社區日間照料、互助養老服務、留守老人關愛等為核心的農村養老服務政策框架已初步形成。但總體上，這些服務的供給既未能覆蓋農村老人所有類型的養老服務需求，如失能失智老人的長期照護、康復護理，慢性病老人的醫養結合型養老服務等，也未能以“突出重點”的方式滿足大多數老年人的養老服務需求，如基礎性、普惠型養老服務在數量與質量上不足。因而呈現出一種層次不清晰、類別不完備、供需不適配的狀態。

　　一方面，政府作為農村養老服務發展的主導者，相關的養老服務政策尚未依據不同層級政府的功能作用以及農村老人需求的結構而形成明晰的層次性。在各類養老服務政策中，中央政府的政策具有方向性、統領性，省級政府在中央政策的指導下依據本省省情進行政策轉化，但中央和省級政策對于作為化解農村養老問題“主戰場”的縣域而言，實踐的指導意義仍不甚明晰。這是因為縣級政府在推動養老服務政策轉換方面的能力和空間不足，養老服務政策細化與再規劃的過程中容易陷入統一性與靈活性的矛盾(仇葉，2021)。以縣域農村養老服務政策及其實踐為例，客觀上，縣、鄉、村三級組織的資源稟賦和優勢長項不同，其在農村養老服務體系中的具體職能也不同。

　　由于上級決策或政策尚未對縣、鄉、村三級組織在農村老人不同層次養老服務需求滿足中的職能作用進行明確，也未對各層級功能作用的銜接進行合理安排，導致農村老人的養老服務需求無法得到精準識別和精確滿足。另一方面，農村養老服務政策尚未依據農村老人需求的類別進行分類滿足。伴隨著人口預期壽命的延長和人口流動的加劇，農村老齡化水平已達到23.81%①。而由于不同老年人的健康狀況、經濟稟賦、社會資本等存在較大差異，其養老服務需求具有多元性。

　　但當前的養老服務政策尚未對多元的需求種類進行覆蓋，在單個類別需求的滿足上也遠未達到高質量、高效率、高普惠的標準。一般而言，農村老人的養老服務需求既有一般的上門看病送藥的健康管理需求，也有因疾病導致的康復護理需求，還有因失能失智殘疾等引發的長期護理需求，當然也包括心理不適引起的心理健康咨詢服務的需求。但在當前的養老服務供給體系中，家庭醫生“牽而不約”導致農村老人的健康管理有名無實，康復護理的需求基本有賴于自行購買器具、藥品來解決，長期護理服務主要依賴配偶或子女提供。概而言之，當前的農村養老服務體系中，居家、社區、機構等養老服務形式，醫養、康養、護理等養老服務內容，尚未在結構上實現與農村老人需求相適應的發展。

　　三、縣域農村多層次養老服務體系的內涵與主體框架

　　(一)縣域農村多層次養老服務體系的內涵

　　郡縣治則天下安、縣域強則國家強，縣域是經濟發展、社會治理、公共服務供給的基本單元，也是城鄉融合發展的基礎平臺。就整個國家的養老服務框架體系而言，縣域養老服務體系處于承上啟下的地位，其相對于宏觀的中央或省級養老服務規劃、微觀的村居互助養老實踐而言，屬于中觀層面的兼具規劃性和實踐性的場域。就內涵而言，縣域農村多層次養老服務體系是指將縣域作為統籌聯結各層級、各部門、各主體、各模式等資源與政策的基本單元，依據服務需求的多元性、層次性和動態性，建立由多元主體構成的、嵌入在縣鄉村行政層級中的①、內容結構分層分類的養老服務供需適配體系。

　　以“縣域”為基本單位推動農村多層次養老服務體系建設，屬于中觀層面的公共養老服務創新與社會治理優化的行動，能夠促進中央養老政策與縣域養老資源的聯結、城鎮養老服務體系反哺帶動與農村養老格局內生增能的共進、養老服務行政動員與多元參與的互適、現代養老文明與鄉土社會孝文化的融合。盡管黨中央國務院在推進農村養老服務體系建設過程中一直強調適度普惠、功能互補、統籌銜接等的重要性，但各級地方政府在養老服務政策轉化過程中缺少對上述目標的分解與細化，在政策執行過程中也未找準著力點，尤其是尚未聚焦到縣域統籌的養老服務發展這一模式上。

　　以縣域統籌的方式來推動農村多層次養老服務體系建設，是破解當前農村養老服務建設過程中“中央意見難操作、省級政策難量化、基層經驗難推廣”的一種有益探索，是鏈接養老服務政策制定和政策執行的關鍵環節，契合于國家關于農村養老服務發展方向的基本規劃②。事實上，雖然部分地區對構建縣域農村養老服務體系做出了有益探索，如江蘇太倉的“城鄉一體全覆蓋、均等優質高標準”模式、山東榮成“四位一體”模式、江西渝水的“黨建+頤養之家”模式，但是就全國范圍而言，縣域農村多層次的養老服務體系建設尚未處于探索階段。

　　在縣級層面，具有城鄉統籌性質、功能多樣完備的縣級養老服務示范中心建設有待加強，需要對其主要對象、核心內容和輻射邊界做出更加明確的規定。在鄉鎮層面，有關部門強調鄉鎮敬老院要發展壯大成區域性養老服務中心，以有序承接周邊農村老人入住，但對于鄉鎮敬老院的功能如何升級、如何放開入住權限、承接哪些群體等并沒有做出具體安排。而村級層面在打造日間照料中心和發展互助養老的過程中，只是將空置房屋或場地改造成老年人活動中心，抑或是增加一些簡單的休閑鍛煉設施，沒有對互助養老的培育和運行進行明確的指導，更沒有配備公益性崗位和相關的服務。總體上，縣、鄉、村三級的養老服務工作并沒有形成層次分明、有序推進、互補銜接的局面。

　　(二)縣域農村多層次養老服務體系的主體框架

　　推進縣域農村多層次養老服務體系建設的首要任務是構建清晰的政策框架和主體結構。綜上，本文認為縣域農村多層次養老服務的政策框架應當是在綜合考慮供給的能力和限度、需求的內容和結構的基礎上，形成“供需分層適配”的政策分級體系。其核心在于明確縣鄉村各層次養老服務體系的功能定位與統籌銜接機制，并給予各層次與其養老服務事權相對應的財力支持。而對于縣域農村多層次養老服務體系的主體結構，主要是指在確立參與主體多元化的基礎上，明確各主體的資源限制、利益訴求、行動邊界，通過整合、參與、激勵、監管等機制設計所達致的一種均衡供給狀態。其核心在于倡導與激發多元主體社會整合的效率與靈活優勢，將多元主體的優勢力量嵌入到層次分明、功能完備、統籌銜接的縣域農村多層次養老服務體系建設中。

　　1.縣域農村多層次養老服務體系的政策框架。縣域農村多層次養老服務的政策框架應當是在“強化兜底、增進普惠、發展公益、功能互補、面向多層次”目標的約束下，綜合考慮各行政層級的供給能力和所轄區域養老服務的需求結構，通過行政規制與放權讓利的雙重機制來引導多元主體協同發力，進而實現需求與供給的分層匹配、各層次服務銜接聯動的政策過程。這其中，最為關鍵的是要在明確縣、鄉、村三級養老服務體系各自功能定位的基礎上，構建三級體系層層聯動、相互配合、銜接閉環的政策體系。

　　例如，縣級層面的養老服務應以開放輻射性為核心，其功能既包括提供商業化的養老服務，也包括以低價或無償的方式承接鄉鎮無法提供的專業性較高的長期照料服務，目標是打造“縣域養老服務示范中心”，做到“應有盡有”;鄉鎮層面的養老服務應以兜底保障性為核心，其功能主要是為政策優待老人①提供兜底保障的養老服務，在能力允許的情況下可面向普通家庭的失能失智老人，其目標是建立“區域性養老服務中心”，實現“應護盡護”;村級層面的養老服務應以公益自愿性為核心，其功能主要是為留守老人提供日常生活、精神慰藉、安全巡防等基礎服務，目標是通過公益崗位設置、服務配置、閑置資源盤活等措施，建立農村留守老人“公益互助養老網格”+“空巢留守老人巡防”體系，形成“應助盡助”。

　　本質上，縣、鄉、村每個層級所具備的資源調動能力不一樣，所承擔的養老服務供給任務也不相同。當村居層面難以為本村失能失智殘疾老人提供服務時，將會向鄉鎮和縣級進行分類轉移;當鄉鎮或縣級層面遇到不適合在本級供給服務的老年人時也可以分類處理，向上或者向下轉介服務對象。

　　整體上，三級養老服務體系既有專長、分工，又可聯動、銜接，層層向下輻射資源和服務、層層向上轉介困境老人，在養老服務資源上實現了功能完備、統一調配。而從政策整合優化的角度而言，建立以縣、鄉、村三級體系為基本框架的農村多層次養老服務的過程，也是實現機構、社區、居家、互助等養老服務形式相協調的過程，更是促進城鄉養老服務聯動、融合發展的關鍵體現。

　　四、統籌縣域農村多層次養老服務發展的政策建議

　　縣域作為國家與社會、城市與鄉村的聯結點和經濟社會發展的基礎單元，是新時期我國經濟社會實現高質量發展的重要基點。以縣域為基本單元來統籌農村多層次養老服務發展，具有一定的經濟基礎與政策調試空間，可以整合碎片化的養老服務政策、實現服務功能完備和結構優化、助力城鄉養老服務融合發展，契合于壯大縣域經濟實力、優化縣域社會治理、統籌城鄉發展等趨勢，是新時期農村養老服務提質增效、走向成熟完善的關鍵設計和重要舉措。統籌縣域農村多層次養老服務發展，要在明晰當前農村養老服務政策框架、供需現狀、主體結構等的基礎上，對統籌的內容和方式進行合理規劃。

　　五、結論與討論

　　完善農村養老服務體系建設是實施積極應對人口老齡化國家戰略的重要組成部分，也是維護農村老人生存發展權益和扎實推進共同富裕的重要舉措。步入新世紀以來，我國農村養老服務事業取得了積極進展，但總體上，農村養老服務體系仍存在功能不完備、缺乏層次性、碎片化嚴重、供需不匹配等缺陷。既有的研究忽視了從中觀層面的縣域來統籌推進農村養老服務體系建設的可能性，也未對農村多層次養老服務體系發展的原則、框架以及路徑進行探討。

　　本文基于縣域統籌、分層分類、多元參與、供需適配的視角，分析了新時期農村養老服務體系構建的理念、原則和路徑，既是對以往農村養老服務體系研究中宏、微觀偏倚的學理補充，也是對“完善功能互補、統籌銜接的縣鄉村三級養老服務網”“加快建立多層次農村養老服務體系”等政策設計的實踐回應。

　　本文認為，以縣域為基本規劃單元和行動單元來統籌推動農村多層次養老服務體系建設具有可行性、必要性，能夠避免養老服務體系建設中頂層設計難以轉化和基層經驗難以推廣的弊端。在這一過程中，相關的政策規劃理念要注重普惠性、前瞻性和整體性;主體結構關系應堅持行政動員與多元主體參與的互適、互補;統籌的內容應注重對現有供給模式、供給主體和供給資源的整合與分類;統籌的方式既要注重縱向的“分層+聯動”的制度整合，又要加強橫向的“分類+匹配”的社會整合;相應的實踐原則應綜合考慮供給的能力和限度、需求的內容和結構，以實現“供需分層適配”的政策分級體系，并注重各層級的銜接。誠然，當前縣級政府在對上級養老服務政策進行轉換與執行的過程中，面臨政治化、頂格化、定型化、財政乏力等的限制。

　　此外，縣域經濟社會發展與社會治理中面臨多重目標約束，相對而言，農村養老服務體系建設的重要性與緊迫性容易被經濟發展、地方穩定等目標所取代。有鑒于此，上級政府應在完善監督考核機制的同時，為縣級政府養老服務政策的轉換提供相應的自主性與合理空間。建立省級養老服務建設資金的縣級財政直達機制，提升養老服務財政資金的利用效率。在此過程中，縣級政府也應給予鄉鎮政府與養老服務建設事權相匹配的財權支持。此外，還要設立多層次養老服務建設的進度和約束目標，并將其納入鄉鎮、各業務部門的年度考核中，推動多層次養老服務建設責任的落地落實。

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　　作者：劉二鵬1韓天闊2樂章3