摘要：在強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，農(nóng)村居民群體身份逐漸復(fù)雜化、農(nóng)民對住房權(quán)益的需求也呈現(xiàn)多樣化。從農(nóng)民的視角重新審視當(dāng)前的制度規(guī)定，是確定宅基地制度改革的目標(biāo)和方向需要研究的迫切問題。本文基于農(nóng)民住房權(quán)益視角，結(jié)合相對剝奪理論和需求層次理論，以2015年以來全國宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)為例，分析當(dāng)前宅基地和住房制度產(chǎn)生的問題，解析農(nóng)民住房權(quán)益殘缺的理論影響，探討上一輪改革在農(nóng)民住房權(quán)益保護(hù)層面的經(jīng)驗(yàn)和瓶頸，提出深化農(nóng)村宅基地和住房制度改革的目標(biāo)和建議。研究表明，現(xiàn)有的宅基地和住房制度存在資源分配不均、制度結(jié)構(gòu)封閉、忽視農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益等問題，無法滿足日益多元的農(nóng)民住房權(quán)益訴求，成為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的桎梏。上一輪改革雖取得了一些成效，但尚未充分實(shí)現(xiàn)非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房權(quán)益，農(nóng)村住房和住宅用地市場關(guān)系還有待理順，城鄉(xiāng)居民住房權(quán)益差距仍然較大。因此，未來農(nóng)村宅基地和住房制度改革應(yīng)因地制宜保障農(nóng)村集體成員的基本居住權(quán)益，適當(dāng)兼顧部分非集體成員的居住權(quán)益，有次序地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)提高宅基地資源配置效率的近期目標(biāo)和助力城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興的長期目標(biāo)。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村住房;農(nóng)村住房用地;宅基地制度改革;農(nóng)民住房權(quán)益;基本住房需求

　　十九大以來，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措，為農(nóng)村宅基地和住房制度改革提出新的命題。伴隨著城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢，城鄉(xiāng)人口、土地和資本等要素的流動(dòng)性有所增強(qiáng)，農(nóng)村宅基地和住房領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)新的變化。如返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人口的出現(xiàn)使得農(nóng)村居民成分多元化，農(nóng)民生活水平提高推動(dòng)農(nóng)民住房需求多樣化，農(nóng)業(yè)人口流出導(dǎo)致村莊宅基地空廢化等[1-2]。現(xiàn)有的宅基地制度無法應(yīng)對日益增長和變化的農(nóng)民住房權(quán)益訴求，難以適應(yīng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)目標(biāo)。為此，2015年以來，中央先后選取33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開展宅基地制度改革(首批試點(diǎn)15個(gè)地區(qū))，但試點(diǎn)成果并未在2019年修訂的《土地管理法》中得到充分體現(xiàn)。

　　2020年6月中央全面深化改革委員會審議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，將維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為不容觸碰的一條底線，強(qiáng)調(diào)深化宅基地制度改革，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好和發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益。由于宅基地是滿足農(nóng)民住房需求的重要載體，農(nóng)民住房權(quán)益是與宅基地制度改革最密切的權(quán)益。在新一輪宅基地制度改革推行之際，圍繞農(nóng)民住房權(quán)益視角對農(nóng)村宅基地和住房制度的歷史弊病、改革成效和未來方向進(jìn)行重新審視，不僅有助于保障宅基地和住房制度改革有效推進(jìn)，而且能夠更好地適應(yīng)農(nóng)民安居樂業(yè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)。

　　一般認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿足本組織內(nèi)成員的居住生活需要和家庭副業(yè)需要而分配給農(nóng)戶使用的集體建設(shè)用地及附屬設(shè)施用地[3-4]，也有一些學(xué)者將其視為具有福利性質(zhì)的農(nóng)村住宅用地[5]。從研究視角來看，宅基地和住房制度研究覆蓋法學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科視角，討論的重點(diǎn)包括產(chǎn)權(quán)界定與分割[6-7]、退出與流轉(zhuǎn)[8-9]、制度變遷與改革[10-11]等方面。

　　其中，學(xué)界爭論的焦點(diǎn)在于是否賦予宅基地財(cái)產(chǎn)功能。既有研究主要形成了兩派觀點(diǎn)：一派觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地具有強(qiáng)烈的居住保障屬性，宅基地財(cái)產(chǎn)功能顯化不應(yīng)作為宅基地制度改革的重點(diǎn)。如劉銳和賀雪峰[12]指出，由于農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)屬性長期偏弱，交易效率不應(yīng)作為宅基地利用目標(biāo)，應(yīng)發(fā)揮宅基地保障居住和服務(wù)農(nóng)業(yè)的功能。另一派觀點(diǎn)認(rèn)為在承認(rèn)宅基地居住保障屬性的同時(shí)，也應(yīng)重視實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)功能。宅基地是農(nóng)村居民最重要的資產(chǎn)[13]，農(nóng)民最看重宅基地和房屋的財(cái)產(chǎn)屬性[14]，應(yīng)當(dāng)充分激活宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)功能。

　　兩種觀點(diǎn)均是從宅基地自身功能的角度進(jìn)行闡述，存在各自的偏頗和局限性。居住保障派的觀點(diǎn)難以解決當(dāng)前廣大農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)、發(fā)展動(dòng)力不足等問題;財(cái)產(chǎn)顯化派的觀點(diǎn)往往一刀切，忽視了中西部農(nóng)村地區(qū)土地財(cái)產(chǎn)屬性天然不彰的客觀條件[15]。此外，兩種觀點(diǎn)通常僅考慮宅基地的法律使用主體(即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員)的權(quán)益，忽略了農(nóng)民成分和農(nóng)民權(quán)益訴求日益多樣化的現(xiàn)實(shí)。隨著鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程推進(jìn)，農(nóng)村住房權(quán)益主體逐漸擴(kuò)大，農(nóng)民住房權(quán)益訴求不斷升級，對農(nóng)村宅基地和住房制度提出新的要求。

　　為此，有必要從農(nóng)民住房權(quán)益的視角對農(nóng)村宅基地和住房制度進(jìn)行重新審視，回避學(xué)界對宅基地功能說的爭議，回歸農(nóng)民主體本位，直面不同地區(qū)農(nóng)民多樣化的改革訴求，提高宅基地和住房制度改革效益。綜上所述，農(nóng)民住房權(quán)益視角下的宅基地和住房制度改革，需要重構(gòu)多樣化的農(nóng)村住房及住宅用地供應(yīng)體系，滿足農(nóng)村居民的基本居住需求、日益增長的改善型居住需求和住房投資與融資需求。

　　因此，本文從農(nóng)民住房權(quán)益視角出發(fā)，結(jié)合相對剝奪理論和需求層次理論，從農(nóng)民住房權(quán)益平等性、權(quán)益主體結(jié)構(gòu)和權(quán)益層次三個(gè)方面分析當(dāng)前農(nóng)村宅基地和住房制度產(chǎn)生的問題，并解析農(nóng)民住房權(quán)益殘缺的理論影響。以2015年以來全國宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)為例，全面探討上一輪制度改革在農(nóng)民住房權(quán)益保護(hù)層面的經(jīng)驗(yàn)和瓶頸，嘗試提出深化農(nóng)村宅基地和住房制度改革的目標(biāo)、原則和建議，以期為深化宅基地和住房制度改革提供方案設(shè)計(jì)。

　　1農(nóng)民住房權(quán)益視角下宅基地和住房制度產(chǎn)生的問題與影響

　　住房權(quán)益是指人們與住房相關(guān)的權(quán)利和利益[16]，包括居住權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。隨著城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)不斷加快，農(nóng)村住房權(quán)益主體逐漸多樣化、農(nóng)民住房權(quán)益層次不斷升級，現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地和住房制度供給無法適應(yīng)農(nóng)民住房需求，產(chǎn)生系列權(quán)益矛盾和影響。

　　1.1住房權(quán)益不平等，農(nóng)民住房相對剝奪感凸顯在現(xiàn)行的宅基地和住房制度框架下，農(nóng)民住房權(quán)益不平等問題突出，表現(xiàn)在農(nóng)民集體內(nèi)部和城鄉(xiāng)居民之間住房權(quán)益不平等兩個(gè)方面。

　　1)農(nóng)民集體內(nèi)部住房居住權(quán)益不平等。由于農(nóng)民建房管理制度長期不規(guī)范和管理松散等原因，現(xiàn)實(shí)中一戶多宅、一宅多戶和增量停批現(xiàn)象并存。

　　一方面，一戶多宅問題普遍，宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象突出。例如，中國人民大學(xué)住房發(fā)展研究中心的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，江西余江區(qū)改革前農(nóng)戶共7.3萬戶，一戶多宅的有2.9萬戶，占比高達(dá)39.7%;廣西北流市選定的三個(gè)首批改革示范村的宅基地閑置、空置率高達(dá)85%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，宅基地閑置、空置問題更加嚴(yán)重。如住戶戶口外遷，或者住戶村里已經(jīng)沒有繼承人，形成“人減地不減”“人走地不動(dòng)”的格局。

　　另一方面，早期的粗放利用導(dǎo)致新增宅基地需求難以保障，一宅多戶、增量停批現(xiàn)象日益嚴(yán)重。2008年原國土資源部的一項(xiàng)調(diào)查顯示，83個(gè)縣級行政區(qū)域中停止審批宅基地的有36個(gè)，占43.4%[17]。當(dāng)前，由于土地資源緊張、宅基地指標(biāo)嚴(yán)格管控或者農(nóng)村資產(chǎn)固化等因素，多年沒有集體土地用于宅基地分配的現(xiàn)象更加普遍，形成“增人不增地”的實(shí)際分配格局。這種狀況導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、人均耕地少的一些地區(qū)產(chǎn)生嚴(yán)重的宅基地供需矛盾[18]。如廣西北流市，農(nóng)村人口增長和家庭分戶產(chǎn)生的住房需求大，但無法通過宅基地申請途徑解決住房問題，只能倒逼農(nóng)戶自己找地解決，造成農(nóng)房建在林地上、甚至水田中的違規(guī)情況。

　　2)城鄉(xiāng)居民之間住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益不平等。農(nóng)村宅基地雖可無償無限期使用，但農(nóng)民實(shí)際享有的宅基地和住房權(quán)能與城市居民差距明顯，體現(xiàn)為收益權(quán)和處置權(quán)的不完整。《民法典》僅規(guī)定了宅基地使用權(quán)人的占有和使用權(quán)能，城市建設(shè)用地使用權(quán) 人則同時(shí)享有占有、使用和收益權(quán)能。另外，在房地一體的制度原則下，限制宅基地流轉(zhuǎn)范圍、禁止宅基地抵押等規(guī)定使得宅基地和住房處置困難。

　　相比之下，城市居民的住房處置權(quán)能完整，城鄉(xiāng)居民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益不平等現(xiàn)象明顯。農(nóng)民住房權(quán)益不平等導(dǎo)致農(nóng)民住房相對剝奪感突出。相對剝奪理論認(rèn)為人們在判斷自己的利益獲得狀況進(jìn)而評價(jià)公平與否時(shí)，并不完全依照既得利益的絕對價(jià)值，在很大程度上取決于相對比較結(jié)果[19]。當(dāng)人們通過與參照群體的比較認(rèn)為自身利益被其他群體剝奪時(shí)即會產(chǎn)生相對剝奪感[20]。大多數(shù)研究以收入作為相對剝奪維度[21]，但也有研究指出，住宅質(zhì)量、住宅面積和土地等社會資源、權(quán)益的相對匱乏也會引起相對剝奪感[22]。

　　在農(nóng)民集體內(nèi)部，一戶多宅、一宅多戶和增量停批等現(xiàn)象并存，導(dǎo)致占有宅基地和農(nóng)房數(shù)量較少的農(nóng)民相對占有宅基地和農(nóng)房較多的農(nóng)民產(chǎn)生相對剝奪感。隨著示范和模仿效應(yīng)顯現(xiàn)，一戶多宅、違規(guī)占用等現(xiàn)象將屢禁不止，引發(fā)農(nóng)村社會矛盾。同時(shí)，城鄉(xiāng)居民住房權(quán)益的差異，也會造成農(nóng)民相對于市民產(chǎn)生相對剝奪感[23]。尤其在城鎮(zhèn)化帶來城市周邊土地、住房紅利日益增大的背景下，宅基地和農(nóng)房流轉(zhuǎn)、抵押受限，使得農(nóng)民無法與市民一樣享受不動(dòng)產(chǎn)增值收益。一方面引發(fā)農(nóng)民的消極情緒和權(quán)利訴求，造成社會不公平和不穩(wěn)定;另一方面城鄉(xiāng)居民住房權(quán)能的差異也會擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入差距，阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

　　1.2住房權(quán)益主體結(jié)構(gòu)變化，封閉制度阻礙轉(zhuǎn)移人口市民化與村民化

　　近年來，伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，城鄉(xiāng)間、鄉(xiāng)鄉(xiāng)間人口流動(dòng)使得農(nóng)村住房權(quán)益主體發(fā)生變化。當(dāng)前農(nóng)村封閉的宅基地和住房制度結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)住房權(quán)益主體的變化結(jié)構(gòu)，同時(shí)阻礙了返鄉(xiāng)人口村民化和進(jìn)城人口市民化，不利于推動(dòng) 城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

　　1.2.1封閉的農(nóng)村宅基地和住房取得制度阻礙返鄉(xiāng)人口村民化

　　隨著城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口自由流動(dòng)，生活在農(nóng)村的住房權(quán)益主體也在發(fā)生著較大變化。除了有戶籍在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也有戶籍在其他農(nóng)村的外來務(wù)工人員、戶籍不在農(nóng)村的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員或繼承使用人員，后三種統(tǒng)稱為農(nóng)村非集體經(jīng)濟(jì)組織成員。2019年11月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新聞發(fā)布會宣布全國返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員累計(jì)850萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.5%，且呈現(xiàn)逐年增長態(tài)勢。隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平提升和農(nóng)村就業(yè)機(jī)會增加，外來務(wù)工和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員將越來越多，并成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的一支重要力量。

　　但是，在當(dāng)前封閉的宅基地和住房取得制度框架下，外來務(wù)工人員僅可以通過租賃農(nóng)房的方式滿足居住需求;返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員除租賃外還允許依規(guī)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作利用宅基地改建自住房;繼承使用人員通常允許其居住現(xiàn)有住房但不得改建或重建。上述方式盡管能解決非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本居住需求，但均屬于不穩(wěn)定的居住方式，無法解決居民的改善性居住需求。另外，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法使用宅基地建房的渠道始終沒有打通，難以使其產(chǎn)生長久居留的歸屬感，無法實(shí)現(xiàn)對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的有效激勵(lì)[24]，嚴(yán)重阻礙了返鄉(xiāng)人口村民化，加劇鄉(xiāng)村衰敗困局。

　　1.2.2封閉的農(nóng)村宅基地和住房流轉(zhuǎn)制度阻礙進(jìn)城

　　人口市民化現(xiàn)實(shí)中更頻繁的人口流動(dòng)方向是從農(nóng)村流向城市，當(dāng)前的制度規(guī)定也束縛了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。首先，受限制的農(nóng)村宅基地和住房流轉(zhuǎn)制度加大了農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的難度。一方面，對宅基地受讓對象的成員限制，導(dǎo)致農(nóng)民最重要的資產(chǎn)(宅基地和住房)無法通過市場機(jī)制顯化真實(shí)價(jià)值，使得農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)變?nèi)狈�資金支持[25]。另一方面，當(dāng)前制度規(guī)定流轉(zhuǎn)或退出后無法再申請宅基地，這不僅加大了農(nóng)民退出和盤活宅基地與住房的機(jī)會成本[26]，也加深了農(nóng)民和土地的依附關(guān)系，直接阻礙了農(nóng)民的市民化意愿。

　　因此，農(nóng)村人口離開鄉(xiāng)村后，空閑的住房和土地問題突出，尤其是常年空閑的住房和土地，不僅影響農(nóng)村景觀，也會帶來土地的低效使用和浪費(fèi)。其次，現(xiàn)行制度忽略了農(nóng)村人口進(jìn)城后的住房保障權(quán)益。農(nóng)民進(jìn)城后，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)非農(nóng)化，為城市繳納稅收，其農(nóng)民身份事實(shí)上發(fā)生轉(zhuǎn)變，應(yīng)納入到城市社會保障范疇之中[27]。但現(xiàn)實(shí)中進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在工作地如何享受市民待遇的問題尚未完全解決，尤其是缺乏享受政府提供的保障性住房權(quán)益。這進(jìn)一步鞏固了農(nóng)民將宅基地視為抵御城市風(fēng)險(xiǎn)的兜底保障觀念，阻礙閑置宅基地盤活和利用，不利于鄉(xiāng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)融合。

　　1.3住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益殘缺，難以滿足農(nóng)民日益升級的住房需求

　　宅基地為集體所有，農(nóng)民無償無限期使用，事實(shí)上也可以繼承使用;宅基地上房屋為農(nóng)民個(gè)人所有，可以繼承。

　　按照現(xiàn)行制度規(guī)定理解，宅基地具有身份屬性、保障屬性和福利屬性。即只有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員能夠申請宅基地，宅基地是保障“戶有所居”和農(nóng)民基本居住權(quán)利的住宅用地，是無償獲得和無償使用的住宅用地。長期以來，宅基地因其身份、保障和福利屬性，僅作為“保底型”的住宅用地使用。農(nóng)民住房主要用于滿足農(nóng)民的居住需求，避免農(nóng)民流離失所而危及社會穩(wěn)定[28]。隨著城市化進(jìn)程加速和農(nóng)民的自我發(fā)展意識提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些農(nóng)民對于宅基地和住房的需求層次已經(jīng)升級，從基本居住需求向住房改善、投資等更高層次的需求轉(zhuǎn)變。

　　按照Maslow[29]的觀點(diǎn)，人們的需求存在生理、安全、社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)五個(gè)層次，當(dāng)某一層級的需求被滿足后人們會追逐更高層級的需求。城市住房領(lǐng)域的幾項(xiàng)研究也表明，作為人們賴以生存的生活資料，住房能夠滿足人們不同層次的需要。例如，公共住房能滿足居民的基本生理需求和安全需求[30]，合租式共享住房、高品質(zhì)住房社區(qū)能夠滿足居民的社交需求和尊重需求[31]。另外，住房作為重要的投資品，能夠直接帶來住房財(cái)富[32]，滿足人們的尊重和自我實(shí)現(xiàn)需求。在農(nóng)村地區(qū)，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和農(nóng)民生活水平提高，農(nóng)民的住房需求也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

　　其一，農(nóng)民對住房品質(zhì)的要求隨農(nóng)民收入提高而不斷提升。高收入農(nóng)民的住房需求從基本生理保障向社交、尊重等需求層次轉(zhuǎn)變，農(nóng)村依賴單一宅基地自建房的住房供給模式難以滿足農(nóng)民日益多樣的住房需求。其二，隨著農(nóng)民置產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的增加，農(nóng)民更加渴望獲得抵押、流轉(zhuǎn)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，實(shí)現(xiàn)宅基地和農(nóng)房的資產(chǎn)增值功能和融資功能，滿足其住房投資需求。尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城郊的宅基地和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)性價(jià)值早已凸顯，在高昂的城市居住成本驅(qū)動(dòng)下，外來人口、新市民成為城郊宅基地和住房的重要需求主體[33]。但由于現(xiàn)行制度在宅基地和農(nóng)房處置層面的諸多限制，如流轉(zhuǎn)范圍限于村集體內(nèi)部、宅基地抵押限制等，宅基地和農(nóng)房“有市無價(jià)”，只能淪為“沉睡資產(chǎn)”或進(jìn)行隱形流轉(zhuǎn)，束縛農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入獲取和自我發(fā)展能力實(shí)現(xiàn)。

　　2全國宅基地制度改革中農(nóng)民住房權(quán)益實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)新與經(jīng)驗(yàn)

　　為化解農(nóng)村發(fā)展的制度頑疾，理順和解決制度與農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民需求多樣性的矛盾，2015年中央選取浙江省義烏市、江西省余江區(qū)等15個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)。經(jīng)歷“單項(xiàng)批復(fù)—范圍拓展—期限延長”等過程[34]，迄今為止，試點(diǎn)地區(qū)在保障農(nóng)民住房權(quán)益等方面產(chǎn)生許多創(chuàng)新與經(jīng)驗(yàn)。

　　2.1差異化保障農(nóng)民居住權(quán)益，降低農(nóng)民集體內(nèi)部相對剝奪感

　　住房相對剝奪感是產(chǎn)生社會矛盾的根源，是需要引起關(guān)注的重要問題。通過宅基地制度創(chuàng)新改革，化解農(nóng)民集體內(nèi)部的宅基地和住房矛盾，是建立鄉(xiāng)村文明和社會安定的重要保障。農(nóng)民集體內(nèi)部住房權(quán)益的平等不僅體現(xiàn)在住房的基本保障方面，也體現(xiàn)在事實(shí)上形成的“一戶多宅”問題的處理上。

　　根據(jù)宅基地資源稟賦程度不同，各地區(qū)堅(jiān)持因地制宜、分類施策等原則，差異化保障農(nóng)民的居住權(quán)益，降低農(nóng)民集體內(nèi)部相對剝奪感。江西余江區(qū)、四川瀘縣等人地關(guān)系寬松的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”;陜西高陵市、新疆伊寧市等地在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)外分別實(shí)行“一戶一房”(集中建設(shè)農(nóng)民公寓和住宅小區(qū))和“一戶一宅”;浙江義烏市等地則進(jìn)一步進(jìn)行了有償調(diào)劑、有償選位等市場化探索，通過市場調(diào)節(jié)緩解了宅基地供求矛盾。

　　對于“一戶多宅”情況的處理，一些地區(qū)鼓勵(lì)農(nóng)民退還宅基地給集體，通過有償或者無償?shù)姆绞酵顺觯�再由集體統(tǒng)一收儲和配置，用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如江西余江區(qū)、寧夏平羅縣等地。另一些地區(qū)允許農(nóng)民自己在規(guī)定的范圍內(nèi)，自行處置(轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等)宅基地，如浙江義烏市等地。“一戶一宅”或“一戶一房”的制度安排和“一戶多宅”情況的差異化處理有效保障了農(nóng)民的居住權(quán)益，有助于宅基地資源在農(nóng)民內(nèi)部公平與合理配置，降低農(nóng)民內(nèi)部因資源分配不均引發(fā)的相對剝奪感。

　　2.2豐富宅基地和農(nóng)房使用權(quán)能，降低城鄉(xiāng)居民相對剝奪感

　　城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中日益凸顯的城鄉(xiāng)居民住房權(quán)益的差異，也是產(chǎn)生相對剝奪感的重要因素。宅基地制度改革對于緩解城鄉(xiāng)矛盾、穩(wěn)定城鄉(xiāng)發(fā)展同樣意義重大。城鄉(xiāng)居民住房權(quán)益的最大差別體現(xiàn)在住房的處置和流轉(zhuǎn)上。各地通過宅基地制度改革探索了多種處理方式。

　　1)豐富并實(shí)現(xiàn)宅基地和住房抵押權(quán)能。

　　15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均出臺相應(yīng)的《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，允許農(nóng)民將農(nóng)民住房所有權(quán)和所占宅基地使用權(quán)作為抵押物，向銀行申請貸款。截至2019年，浙江義烏市、湖南瀏陽市、福建晉江市、云南大理市等二、三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)累計(jì)發(fā)放貸款規(guī)模較大，均超過10億元，有力地解決了農(nóng)村房屋、土地等資產(chǎn)變現(xiàn)難問題，為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的資金支持。江西余江區(qū)、寧夏平羅縣等農(nóng)業(yè)主導(dǎo)地區(qū)的資金需求相對較小，抵押規(guī)模一般不超過1億元，但也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入部分提高，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村新活力。

　　2)豐富并實(shí)現(xiàn)宅基地和住房流轉(zhuǎn)權(quán)能。浙江義烏市、福建晉江市等9個(gè)地區(qū)將宅基地流轉(zhuǎn)范圍由村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部擴(kuò)大到縣域范圍，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過轉(zhuǎn)讓、出租和置換等方式在全縣(市、區(qū))范圍內(nèi)向符合一戶一宅條件的農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。安徽金寨縣等3地允許宅基地使用權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大宅基地和住房的市場范疇，有助于農(nóng)村宅基地和住房在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范疇內(nèi)進(jìn)行再配置。流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大對于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)收益，縮小與城市居民住房權(quán)益不平等的格局，降低農(nóng)民與市民間的相對剝奪感具有重要意義。

　　2.3完善農(nóng)村宅基地和住房市場，顯化農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益

　　宅基地和住房收益是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的重要來源。試點(diǎn)地區(qū)通過宅基地制度創(chuàng)新，明晰了產(chǎn)權(quán)關(guān)系、搭建了有形市場，使農(nóng)民宅基地和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到部分顯化和實(shí)現(xiàn)，能夠更好地滿足農(nóng)民住房需求。具體的探索方式有：

　　1)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，規(guī)范農(nóng)村宅基地和住房流轉(zhuǎn)行為。寧夏平羅縣、云南大理市、湖北宜城市等多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，統(tǒng)籌宅基地使用權(quán)、農(nóng)房所有權(quán)等農(nóng)村資源要素至平臺進(jìn)行交易管理。交易平臺的建立既節(jié)省了信息搜尋等交易成本，又規(guī)范了市場交易程序，是完善農(nóng)村住房市場、顯化農(nóng)村宅基地和住房財(cái)產(chǎn)價(jià)值的重要基礎(chǔ)。

　　2)確定農(nóng)村宅基地和農(nóng)房價(jià)格，確保交易公正合理。試點(diǎn)地區(qū)主要通過招拍掛和協(xié)商兩種方式確定農(nóng)村宅基地和住房交易價(jià)格。為保證交易有價(jià)可依，保障農(nóng)民權(quán)益，浙江義烏市率先建立了農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系;寧夏平羅縣等地區(qū)建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易價(jià)格評估機(jī)制，確保農(nóng)村宅基地和住房交易價(jià)格合理。農(nóng)村宅基地和住房價(jià)格體系建立能夠有效規(guī)避交易價(jià)格陷阱，更好地保障交易雙方權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村宅基地和住房市場有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　3)建立城鄉(xiāng)要素流動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)閑置宅基地和農(nóng)房價(jià)值變現(xiàn)。針對邊遠(yuǎn)山區(qū)宅基地和農(nóng)房閑置浪費(fèi)突出、嚴(yán)重供過于求的現(xiàn)實(shí)情況，浙江義烏市、四川瀘縣等多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)將閑置宅基地退出與建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等制度相結(jié)合，拓寬宅基地和農(nóng)房的使用邊界。

　　在義烏市的試點(diǎn)中，農(nóng)戶自愿將宅基地退出并復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地，驗(yàn)收合格后形成建設(shè)用地指標(biāo)(即集地券)，通過權(quán)益交易平臺在全市范圍內(nèi)交易配置。鎮(zhèn)(或街道)扣除土地整治等成本后將“集地券”成交價(jià)款支付給原宅基地使用權(quán)人，市政府同時(shí)按4萬元/畝(60萬元/hm2)的標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)勵(lì)村級集體經(jīng)濟(jì)組織。經(jīng)過這一過程，原本廢棄、閑置的低效宅基地復(fù)墾為農(nóng)田，原本緊缺的城市建設(shè)用地指標(biāo)得到補(bǔ)充和拓展，農(nóng)民獲得宅基地和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)收益，村集體壯大集體經(jīng)濟(jì)收入，農(nóng)村現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化共同發(fā)展。

　　3深化宅基地制度改革中農(nóng)民住房權(quán)益實(shí)現(xiàn)的瓶頸與不足

　　3.1農(nóng)村宅基地和住房取得依然存在身份限制，無法適應(yīng)農(nóng)村居民群體多樣化趨勢

　　在本輪改革試點(diǎn)過程中，對于農(nóng)村宅基地和住房取得，絕大多數(shù)地區(qū)仍堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員導(dǎo)向。一些地區(qū)針對非集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用和使用宅基地進(jìn)行了有償使用探索，如江蘇武進(jìn)區(qū)、浙江義烏市、江西余江區(qū)等地規(guī)定，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或通過其他方式事實(shí)占有和使用宅基地的，按建筑占地面積列入有償使用范圍。不足之處在于，上述規(guī)定只是對過往繼承、私下交易等歷史遺留問題的處置，沒有涉及新增非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住保障，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、外來務(wù)工人員等農(nóng)村居民有償使用宅基地建房的渠道仍未打通。

　　盡管當(dāng)前農(nóng)村外來人員能夠通過租賃等方式保障居住權(quán)益，但保障的權(quán)益層次較低。已有研究表明，人們對自有住房更加偏好，住宅擁有者比租賃者具有更高的居住滿意度[35]。相對于租賃住房，農(nóng)村自有住房不僅是居住保障的場所，也是身份融入和安居立業(yè)的象征。貴州省湄潭縣龍鳳村針對當(dāng)?shù)赝鈦韯?wù)工人員密集、住房需求旺盛的現(xiàn)實(shí)，嘗試探索外來務(wù)工人員有償使用宅基地建房的模式，成為吸引外來人口長期居留、提高本地人口財(cái)產(chǎn)收入的重要方式。遺憾的是，這一模式尚未在縣域范圍內(nèi)推廣。隨著鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的人口虹吸效應(yīng)顯現(xiàn)，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住權(quán)益保障問題將更加突出，有待在今后的制度改革中繼續(xù)探索和完善。

　　3.2農(nóng)村住房和住宅用地市場關(guān)系沒有理順，難以順應(yīng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)趨勢

　　現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地和住房制度改革最大的瓶頸在于農(nóng)村住房與住宅用地市場的關(guān)系沒有理順，單一的、封閉的宅基地供給制度無法滿足多樣化的農(nóng)村住房與住宅用地需求。由于宅基地的福利性質(zhì)和身份性質(zhì)，單一的宅基地供給既無法滿足非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房及用地需求，也無法滿足未來農(nóng)村日益增加的改善型住房需求。盡管在改革過程中，絕大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)嘗試通過拓寬宅基地流轉(zhuǎn)范圍放松宅基地的福利和身份屬性，但仍然存在轉(zhuǎn)讓主體限制和法律困境。

　　例如江西余江區(qū)、西藏曲水縣、天津薊州區(qū)等地依舊將宅基地流轉(zhuǎn)范圍限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部;浙江義烏市、福建晉江市等地雖打通了出租、入股和合作經(jīng)營等流轉(zhuǎn)方式的城鄉(xiāng)邊界，但轉(zhuǎn)讓權(quán)依舊限定在縣域范圍內(nèi)的農(nóng)民之間[36]。隨著城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)頻率加快，改變單一的宅基地供給制度，構(gòu)建包含宅基地、商品住宅用地、農(nóng)村保障性住宅用地在內(nèi)的新型農(nóng)村住宅用地制度，將打破宅基地和農(nóng)房取得與流轉(zhuǎn)困境，促進(jìn)地隨人走、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場形成。這一制度建立對于轉(zhuǎn)移人口市民化和返鄉(xiāng)人口村民化有重要意義，應(yīng)在后續(xù)的改革中作為重點(diǎn)突破。

　　3.3城鄉(xiāng)居民住房和用地權(quán)益差距依然較大，難以滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度需要

　　盡管各試點(diǎn)地區(qū)通過擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍、賦予抵押權(quán)能等方式豐富了農(nóng)村宅基地和住房使用權(quán)能，城鄉(xiāng)居民的住房和用地權(quán)益差距依然較大，城鄉(xiāng)住宅用地市場仍未統(tǒng)一，具體表現(xiàn)在：

　　1)土地取得和使用方式差異。目前，城市居民住宅用地的取得方式為有償有限期取得，使用主體、數(shù)量和面積均不受限制，并且使用主體能夠獲得一定年限內(nèi)完整的土地使用權(quán)能。農(nóng)村居民住宅用地(即宅基地)的取得方式為無償無限期取得，前提是使用主體具備宅基地使用資格且滿足“一戶一宅”的規(guī)定，宅基地的使用面積視各地區(qū)土地資源稟賦差異有不同的規(guī)定。盡管在宅基地制度改革中一些地區(qū)嘗試實(shí)行宅基地有償取得，如以寧夏平羅縣、新疆伊寧市為代表的成本價(jià)模式和以浙江義烏市為代表的擇位競價(jià)模式，大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)依然沿用了原有的宅基地?zé)o償取得方式。城鄉(xiāng)住宅用地取得方式的差異是統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場面臨的突出矛盾。農(nóng)村宅基地的福利性取得方式限制了宅基地和住房在二級市場上自由流通，難以滿足城鄉(xiāng)土地要素自由流動(dòng)的需要。

　　2)城鄉(xiāng)居民住房權(quán)能差異依然存在。一方面，農(nóng)村宅基地和住房流轉(zhuǎn)范圍的限制使得城鄉(xiāng)居民住房收益和處置權(quán)能依然不完全對等。另一方面，限制宅基地和住房流轉(zhuǎn)范圍還會產(chǎn)生抵押困境。中國人民大學(xué)住房發(fā)展研究中心的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，江西余江區(qū)等多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的銀行等金融機(jī)構(gòu)仍然偏好城市住房抵押貸款，參與宅基地和農(nóng)房抵押貸款的意愿低，主要顧慮是農(nóng)民無法還款時(shí)抵押物處置困難。從結(jié)果來看，江西余江區(qū)、青海湟源縣、寧夏平羅縣等地宅基地抵押貸款規(guī)模均不足500萬元，即便是產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的云南大理市和天津薊州區(qū)，其抵押貸款規(guī)模也遠(yuǎn)低于浙江義烏市、湖南瀏陽市等流轉(zhuǎn)范圍更為寬松的地區(qū)。

　　4農(nóng)民住房權(quán)益視角下深化宅基地和住房制度改革的目標(biāo)與建議

　　4.1改革目標(biāo)

　　農(nóng)民住房權(quán)益視角下農(nóng)村宅基地和住房制度改革必須著眼于住房權(quán)益主體、住房權(quán)益層次的變化。改革的近期目標(biāo)應(yīng)落腳于保障農(nóng)民居住權(quán)益，提高農(nóng)村土地資源配置效益。居住功能是住房的首要功能，相應(yīng)地，居住權(quán)益是農(nóng)民的首要住房權(quán)益。在宅基地制度改革過程中，各地區(qū)需要緊密關(guān)注住房權(quán)益主體的變化。一方面要解決農(nóng)民內(nèi)部宅基地和住房分配不公、資源配置效率低下的問題，確保戶有所居，降低農(nóng)民住房相對剝奪感。另一方面還要根據(jù)實(shí)際情況考慮返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、外來務(wù)工人員等新鄉(xiāng)人的居住權(quán)益實(shí)現(xiàn)路徑，通過多樣化的農(nóng)村住房和住宅用地供給方式化解農(nóng)村實(shí)際存在的住房供需矛盾。

　　5研究結(jié)論

　　農(nóng)村住房是農(nóng)民生活的基本保障，也是農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)的重要組成部分。農(nóng)村住房建設(shè)要考慮農(nóng)村宅基地保障農(nóng)民“戶有所居”的特殊約定，也要兼顧農(nóng)民住房需求的多樣性變化。長期存在的城鄉(xiāng)差異和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不僅使農(nóng)村住房存在較多問題，也使得農(nóng)民住房權(quán)益受到侵害，難以適應(yīng)提升城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的要求。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，全面、整體和系統(tǒng)地認(rèn)識農(nóng)民住房權(quán)益狀況，關(guān)注農(nóng)村宅基地和住房制度建設(shè)的重要性，不僅能夠回應(yīng)農(nóng)民在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下的新訴求，而且對于明確進(jìn)一步深化改革的思路和定位具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。

　　通過全面和系統(tǒng)分析，研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的宅基地和住房制度無法適應(yīng)日益多樣的農(nóng)民群體結(jié)構(gòu)和日益升級的農(nóng)民權(quán)益訴求，產(chǎn)生系列問題與影響。尤其是住房權(quán)益不平等引致的農(nóng)民住房相對剝奪感突出，城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)背景下非集體經(jīng)濟(jì)組織成員居住權(quán)益盲區(qū)逐漸形成，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益殘缺嚴(yán)重束縛了農(nóng)民的自我發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)能力。

　　同時(shí)，可以看到，上一輪宅基地制度改革在解決住房占有不均、豐富宅基地和住房使用權(quán)能、完善住房市場等方面取得了突出成效，但是仍然面臨著改革瓶頸。宅基地和住房取得的身份限制依然嚴(yán)重，房地市場關(guān)系沒有理順，城鄉(xiāng)居民住房權(quán)益差距依然較大。深化農(nóng)村宅基地和住房制度改革，一方面要重構(gòu)多樣化的農(nóng)村宅基地和住房供應(yīng)體系，適應(yīng)農(nóng)村居民群體和權(quán)益訴求的多樣性。

　　通過構(gòu)建農(nóng)村保障房、基本住房(宅基地自建房)、商品住房于一體的農(nóng)村住房和住宅用地供應(yīng)體系，因地制宜滿足農(nóng)村居民的基本居住需求、日益增長的改善型居住需求和住房投資與融資需求，以宅基地和住房為抓手吸引農(nóng)村人才回流，助力農(nóng)村發(fā)展。另一方面，創(chuàng)新宅基地制度改革，還要有次序地保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)需求旺盛的地區(qū)，抵押、流轉(zhuǎn)等農(nóng)民宅基地和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益限制不但阻礙轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)現(xiàn)，也難以提供支撐農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金保障。在鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合背景下，這些問題的解決也將有力地吸引人才回流，提高農(nóng)民獲得感和農(nóng)村發(fā)展動(dòng)能。

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　　作者：呂萍，林馨*