摘　要：中央農村工作會議明確“農田就是農田，而且必須是良田”。圍繞初級產品供給保障重大戰略問題，新時期耕地保護需要運用新思維完善耕地保護制度，實施生態良田工程。本文分析了當前耕地保護面臨資源稟賦不足、結構性變化、組織水平滯后三大關鍵問題，系統分析了耕地保護和良田建設的基本邏輯，提出運用耕地系統思維開展生態良田工程建設，從科技創新、工程技術、制度建設等多個維度共同推進良田工程。

　　關鍵詞：耕地保護;農田建設;生態良田工程;實施建議

　　耕地是我國最寶貴的資源，是糧食生產的命根子。長期以來，我國實行最嚴格的耕地保護制度維護了耕地資源數量，高標準農田建設等工程實施提升了耕地質量，有力支撐了糧食和重要農產品生產保障。然而，隨著居民糧食消費的結構性變化，加之世紀疫情、氣候變化、國際環境等帶來的不穩定因素，我國糧食供求“緊平衡”態勢持續加劇，耕地資源稟賦相對不足愈加凸顯。

　　中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己的手上，在耕地問題上，不能只算經濟賬，不算政治賬，只算眼前賬、不算長遠賬。2021年中央經濟工作會議要求“正確認識和把握初級產品供給保障”，中央農村工作會議明確“18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田”。要化解新時期糧食安全新風險，必須運用新發展理念完善耕地保護制度，科學實施良田工程。

　　一、客觀認識耕地保護面臨的三大關鍵問題

　　(一)耕地資源稟賦不足，良 田建設需要立足耕地生態系統。我國光溫水土條件差異很大，過冷過熱、過干旱，過多雨雪、巖石，過于崎嶇、鹽堿、污染或者少養分都會造成土地無法耕作。據測算，我國宜耕土地僅占陸域國土面積13%左右，“第三次全國國土調查主要數據公報”數據顯示我國目前有可能開發的“后備耕地”僅有3000多萬畝，耕地后備資源基本開發殆盡。現有耕地的空間格局已經成為耕地保護事實上的數量底線，每一片耕地無論是在主產區還是在主銷區都承擔著糧食安全的責任。

　　自然基礎決定我國不可避免的要利用一部分條件惡劣、生態脆弱的耕地。據統計，我國中低等地(耕地利用等別5～10等)占比高達68.76%，現有耕地中47.87%位于光溫條件較差的一年一熟地區，50.33%為利用條件較差的旱地，9.35%位于地形條件較差的坡度為15度以上地區。可以說這部分耕地有相當比例屬于“幫忙田”，難以改造建設成為高標準農田，卻決定了我國耕地的質量底線，關乎我國耕地質量的整體成色，必須通過“生 態良田工程”解決好制約短板納入“良田”范疇。

　　(二)耕地結構性變化趨勢明顯，耕地保護需更加適應鄉村振興要求。耕地保護面臨著耕地不同利用形態的新壓力，呈現出非糧化、非農化、破碎化、逆生態化、邊際化等五大結構性變化。第三次全國國土調查成果顯示，自2009年到2019年耕地凈減少1.13億畝，主要流向了國土綠化和農業結構調整。

　　一方面，我國優質耕地與城鎮分布、生態空間高度重疊，因城鎮和生態建設需要我國每年損失大量耕地且大部分為優質耕地。另一方面，隨著城鄉居民生活水平提高，食物需求結構向多樣化、高價值及安全方向轉變，蔬菜和水果、肉類等需求大幅增加，經濟社會發展帶來的需求變化是耕地資源發生結構性變化的重要驅動力。然而，耕地利用效率和供給能力明顯不足，種地成本上升帶來的勞動生產率和土地生產率之間的差距逐步拉大。

　　市場驅動下的“非農化”“非糧化”問題以及過度利用導致的生態功能退化問題突出，有學者預測2050年凈進口虛擬作物種植面積將占我國耕地的47%，為“中國碗主要裝中國糧”帶來極大隱患。耕地保護以及耕地“非農化”“非糧化”治理要保障農業生產者及農民利益，要得到農業生產者所接受，同時更加符合農業農村現代化的鄉村振興要求，才能實現耕地數量質量生態“三位一體”保護。

　　(三)耕地利用組織水平滯后，科技水平和基層組織是關鍵突破口。我國人均耕地數量遠遠低于全球人均水平且仍處在下降過程中，大國小農是我國農業發展的出發點，耕地資源利用比較效益低的問題一直未得到根本解決。小農經營如何實現農業現代化的前提是良田，出路在科技，關鍵在組織。

　　一方面需要明確各級總書記為“田長”，不僅中央高度重視、文件明確方向，更需要縣委書記、縣長拿出實施方案，讓黨政同責要真正見效。另一方面，農民種糧積極性是耕地保護好、利用好的核心，擴大耕地經營規模、壯大新型經營主體是實現途徑，也是當前耕地保護面臨的現實難題。需要千千萬萬合作社社長、農業科技創新推廣聯盟盟長的榜樣示范作用，在這個過程中，如果有各地農業大學“科技小院”的支撐，將匯聚起更大的推進農業農村現代化的力量，推動農業科技下沉到田間地頭。

　　二、厘清耕地保護和良田建設的三大戰略邏輯

　　(一)優質良田是初級產品供給保障的“壓艙石”。中央農村工作會議明確，保障好初級產品供給是一個重大戰略性問題。初級產品是人們直接從自然界獲得的、尚未加工過或僅經過簡單加工的產品，處于社會生產的前端，為整個經濟運行提供基礎支撐。初級產品的特性決定了其生產和供給高度依賴于自然稟賦條件。而耕地是由林草、濕地等自然資源改造而來，人們會按照不同自然資源類型的初級生產力(NPP)和光溫、水土匹配程度依次開發，這一過程中開發利用成本隨之不斷上升，邊際生產能力則逐步下降，而開發與否取決于人口增長和膳食結構變化帶來的糧食需求壓力以及穩產高產農田在耕地中的比重，比重越大則風險防范能力越強。可見，優質良田不僅是糧食安全的物質基礎，更是經濟安全的“壓艙石”，維護優質耕地健康、激發耕地自然生產潛力是增強經濟韌性與農業活力的邏輯起點。

　　(二)良田工程需要系統思維：穩定布局、提升質量、守住生態。耕地是半自然-半人工生態系統，人類的管護是耕地可持續利用的前提。我國耕地質量系統性退化、整體亞健康導致的耕地紅線“褪色”問題并不是偶發性、周期性問題，而是社會發展到一定階段后耕地資源長期保護不足、管理不當演化而來的系統性問題，傳統以要素思維解剖耕地并進行要素匹配、要素優化的解決方案很難破局。要將耕地視為一個“活”的生命系統，用最嚴密的法制，從管理源頭守住現有耕地數量不減少、優質耕地不流失、耕地格局不破碎;以工程技術為核心分類提升耕地質量，增加優、高等耕地比重;以生態系統穩定為前提恢復與修復耕地生態，構建集約可持續耕地利用模式。

　　(三)良田、良種、良法、良治應“四位一體”協同推進。良田、良種、良法和良治是建立現代農業生產體系、促進糧食增產增收的四個要素。良田建設水平是保障，良田建設不足會制約良種、良法增產效果的充分發揮，需要立足現代農業發展需求對農田進行改造和建設，有了良田保障，良法、良機才有施展的空間。黑土地“梨樹模式”的成功可以說是“四良”配套的一個經典案例，形成了保護性耕作技術、技術推廣聯盟、免耕播種機具裝備、良田建設的系統化創新。“梨樹模式”的更大價值在于提供了一種耕地保護利用和生態可持續的雙贏實現路徑。應用良田、良種、良法、良治的耕地資源保護利用通用理論，能夠立足地方資源稟賦，通過創新耕地保護技術、聯合地方政府部門、科研院校和企業農戶，形成構建形成千萬種地方耕地保護利用新模式、新路徑，破解耕地保護難題。

　　三、開展生態良田工程建設的五大建議

　　(一)構建適應性的良田工程技術體系。根據《全國高標準農田建設規劃》，到2022年底我國將建成10億畝以上高標準農田建設。一方面，對于10億畝優質農田，應順應農業現代化的發展要求，提升質量優化布局，化解小農經營與農業現代化之間的矛盾。另一方面，我國仍有約10億畝中低產農田沒有納入高標準農田建設范疇，耕地利用障礙不盡相同，需圍繞提升土壤基礎地力、降低化肥和農藥使用依賴構建適應性工程技術模式。其中還有3-5億畝生態脆弱、不宜長期耕作的邊際耕地，需要通過土體重構、快速熟化和極端障礙消減技術提升宜耕土地的生產穩定性和災害抗逆性。建議擴大良田建設范圍，構建適應性的良田工程技術體系，分類實施“生態良田工程”。

　　(二)注重宜機化的農田改造和土壤改良。機械化是提高農業科技含量、保障種糧收益、實現智慧農田的重要途徑。一方面，現有高標準農田尤其是丘陵區耕地受資金投入、地形條件限制，并未完全實現規模化經營和標準化生產。另一方面，宜機化不僅僅涉及道路建設、田塊形態和農機通行，有效土層厚度、土壤耕性、平整程度都會對農機作業成本和效率有決定性影響，需要進一步加大資金投入，探索“宜機化”改土模式。

　　(三)構建生態化的耕地系統治理體系。耕地生態的恢復與治理是世界各國耕地保護利用的前沿性科技難題，需要打破學科和行業隔閡，將耕地視為山水林田湖草生命共同體的核心組成進行統一修復和綜合治理，明確不同光溫水土要素限制下的耕地最大生產潛力，因地制宜構建生態溝渠、道路和塘堰濕地系統;厘清農田地上地下動植物、微生物與生態系統服務、物質能量循環的關系，將農田生物多樣性保護作為全國生物多樣性保護的重點;合理配置耕地利用結構，將耕地與城市、林草、河湖濕地視為相互關聯的整體，改善農田生態環境，構建維持耕地可持續利用必要的生態緩沖區域，加強耕地生態系統的連續性和完整性。

　　(四)建立信息化的耕地監測監管體系。基于第三次全國國土調查中的耕地資源調查成果和即將開展的第三次全國土壤普查工作，查清耕地資源數量、質量和生態狀況，明確耕地等級、健康狀況、產能等，建立“定期基礎調查、專題分析評價、動態日常監測、考核通報整改”的技術路線，通過調查、評價、監測發現存在的問題，建立可考核的耕地保護監測監管體系。同時，構建耕地數量、質量、生態評價指標體系，評價耕地資源基本狀況與保護開發利用程度，評價耕地資源要素之間、人類生存發展與耕地資源之間、區域之間、經濟社會與區域發展之間的協調關系，為耕地保護提供決策依據。

　　(五)加強良田工程專門人才隊伍建設。依托農業院校土地整治工程等相關學科基礎，培育生態良田工程專門人才，依靠專業隊伍強化工程技術服務。加強科技創新力度，重點加強耕地精細利用、精準修復、智能管控等關鍵技術創新，注重原創性工程技術及其成套裝備研制。對高校、科研院所以及一些生態保護修復科技企業的技術研發實施重點支持，積極開展農業生產經營主體培訓，促進科技成果轉化落地。同時，加強耕地保護和良田工程科普工作，全面提升耕地保護科學決策與科學管理水平。

　　作者：湯懷志1　鄖文聚2