摘要：改革開放以來，中國(guó)政治改革與制度轉(zhuǎn)型頗有成效，經(jīng)濟(jì)體制從高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向相對(duì)分權(quán)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，法治成為治國(guó)理政的基本方式，而創(chuàng)新社會(huì)管理與加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)厚植了黨的執(zhí)政之基‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。從根本上說，國(guó)家治理現(xiàn)代化就是在制度定型化的過程中形成成熟、穩(wěn)定的制度體系，使制度供給與需求達(dá)成均衡狀態(tài)，提高運(yùn)用制度管理社會(huì)事務(wù)的能力‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。要將中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，就必須健全黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能，完善推動(dòng)黨中央重大決策落實(shí)機(jī)制‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，正是為了落實(shí)全面深化改革任務(wù)，統(tǒng)籌落實(shí)改革舉措，督導(dǎo)督查落實(shí)情況，是全面深化改革的前線指揮部。

　　關(guān)鍵詞：制度定型;國(guó)家治理;領(lǐng)導(dǎo)小組;制度供給;理性化

　　一引言

　　改革開放以來，中國(guó)政治改革與制度轉(zhuǎn)型頗有成效，經(jīng)濟(jì)體制從高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向相對(duì)分權(quán)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，法治成為治國(guó)理政的基本方式，而創(chuàng)新社會(huì)管理與加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)厚植了黨的執(zhí)政之基。政治改革與政治建設(shè)為制度成熟與定型創(chuàng)造了條件、積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，成為制度定型的基本動(dòng)力。從制度演進(jìn)角度看，研究如何鞏固制度轉(zhuǎn)型成果，促進(jìn)制度定型化，科學(xué)運(yùn)用制度體系治國(guó)理政就成為中國(guó)政治發(fā)展的新課題、新形態(tài)和新方式。

　　為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)確立的全面深化改革目標(biāo)和各項(xiàng)舉措，中央政治局會(huì)議決定成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。黨的十九大以來，中央總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，作出重大決策來強(qiáng)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。黨的十九大提出，堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的基本方略之一，必須維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制。黨的十九屆三中全會(huì)提出要適應(yīng)不同領(lǐng)域特點(diǎn)和基礎(chǔ)條件，不斷改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，建立健全黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重大工作的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)。黨的十九屆四中全會(huì)提出必須健全黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能作用，完善推動(dòng)黨中央重大決策落實(shí)機(jī)制。

　　對(duì)黨的十八大以來的中國(guó)政治發(fā)展，學(xué)界已有所討論。楊光斌從政治文明建設(shè)角度，分析了中國(guó)政治發(fā)展的認(rèn)識(shí)論、方法論、價(jià)值論、制度論和目的論。[1]鄭長(zhǎng)忠提出中國(guó)政治文明形態(tài)正在從要素生成階段向形態(tài)整體發(fā)展階段轉(zhuǎn)型。[2]虞崇勝提出，黨的十八以來中國(guó)真正開啟以稅制改革推動(dòng)政治發(fā)展新時(shí)代，實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展路徑的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換。[3]范恒山較為系統(tǒng)地梳理了黨的十八大以來改革部署的方向、重點(diǎn)與方法，提出改革內(nèi)容是全面，目標(biāo)是制度，核心是平衡，重點(diǎn)是攻堅(jiān)，關(guān)鍵在重構(gòu)。

　　[4]鄭永年等提出，黨的十八大以來成立的中央領(lǐng)導(dǎo)小組不同于以往的部門協(xié)調(diào)性的領(lǐng)導(dǎo)小組，而成為正式制度、強(qiáng)化政治責(zé)任以及改變了高層權(quán)力配置。[5]有研究較為全面地梳理了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組(以下簡(jiǎn)稱“中央深改組”)的政策輸出的特點(diǎn)。[6]李文釗分析了2013年到2017年中國(guó)改革的制度邏輯，較為精彩地分析了中央深改組的運(yùn)作機(jī)制，[7]但由于他對(duì)中央深改組地位的認(rèn)識(shí)有所偏頗，對(duì)中央深改組政策輸出的分析尚有可商之處。實(shí)際上，黨的十八大以來，中國(guó)政治發(fā)展的根本目的是著眼于中國(guó)特色社會(huì)主義制度成熟和定型，中央有意識(shí)地構(gòu)建與完善國(guó)家制度體系，不斷提高運(yùn)用制度有效治理國(guó)家的能力。本文擬從政治傳播角度，簡(jiǎn)要分析一下中央深改組的地位、職能、組織結(jié)構(gòu)與制度供給等。

　　二地位：權(quán)威保障與頂層設(shè)計(jì)

　　經(jīng)過改革開放40多年的快速發(fā)展，中國(guó)綜合國(guó)力和人民生活水平顯著提高。前30年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量以平均每年10%的速度增長(zhǎng)，GDP增長(zhǎng)17倍，已被公認(rèn)為保持世界經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的重要力量。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，但國(guó)家部門在資源配置中仍占主導(dǎo)，事實(shí)上形成了“半統(tǒng)制、半市場(chǎng)”新舊并存的過渡性體制，既可前進(jìn)為完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也可退到統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)。[8]我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈現(xiàn)出新常態(tài)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度進(jìn)入換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期階段，呈現(xiàn)出速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換的特征。

　　市場(chǎng)化和民主化取向的改革推進(jìn)，也引起了國(guó)家治理層面不同程度的危機(jī)，客觀上需要國(guó)家治理體制改革和轉(zhuǎn)型。[9]對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型危機(jī)和國(guó)家治理危機(jī)，中央有比較清醒的認(rèn)識(shí)，并試圖通過全面深化改革解決。“中國(guó)改革經(jīng)過30多年，已進(jìn)入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的骨頭。”[10]在這種境況下，只是推進(jìn)一個(gè)或幾個(gè)領(lǐng)域改革效果有限，必須協(xié)同推進(jìn)、全面深化所有領(lǐng)域改革，并著眼于國(guó)家治理現(xiàn)代化。全面深化改革不僅需要更大的政治勇氣和智慧，還要明確改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)權(quán)威保障和頂層設(shè)計(jì)。

　　有學(xué)者指出，在民主制度體系不夠健全，利益集體成長(zhǎng)不對(duì)稱的情況下，難以通過博弈達(dá)成妥協(xié)機(jī)制，中國(guó)目前改革很大程度上還是需要最高領(lǐng)導(dǎo)層和最高領(lǐng)導(dǎo)者的推動(dòng)。[11]中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心，在國(guó)家政治生活中發(fā)揮“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的重要作用，以自身革命推動(dòng)中國(guó)社會(huì)變革。“現(xiàn)在，改革到了一個(gè)新的重要關(guān)頭，推進(jìn)改革的復(fù)雜程度、敏感程度、艱巨程度，一點(diǎn)都不亞于三十多年前。有的牽涉復(fù)雜的部門利益，有的在思想認(rèn)識(shí)上難以統(tǒng)一，有的要觸動(dòng)一些人的‘奶酪’，有的需要多方面配合、多措施并舉。矛盾越大，問題越多，越要攻堅(jiān)克難、勇往直前”。[12]因此，改革是一場(chǎng)革命，改的是體制機(jī)制，動(dòng)的是既得利益，不真刀真槍干是不行的。

　　正是在明確的問題意識(shí)、政治勇氣和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)那闆r下，為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)確立的全面深化改革目標(biāo)和各項(xiàng)舉措，2013年12月30日，中央政治局會(huì)議決定成立中央深改組。2014年1月22日，中央深改組召開第一次會(huì)議明確中央深改組責(zé)任就是要把黨的十八屆三中全會(huì)提出的各項(xiàng)改革舉措落實(shí)到位，“黨的十八大和十八屆三中全會(huì)作出的各項(xiàng)部署是我們議事決策的總依據(jù)，領(lǐng)導(dǎo)小組要帶頭學(xué)習(xí)好、理解深、消化透，善于觀大勢(shì)、謀大事，站在國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局、黨和國(guó)家工作大局、全面深化改革全局來思考和研究問題”。[13]會(huì)議審議通過《中央有關(guān)部門貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)〈決定〉重要舉措分工方案》，將全會(huì)決議改革措施分工落實(shí)。

　　全面深化改革必須打破部門利益和地方主義，中央深改組作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以站在戰(zhàn)略全局，切實(shí)履行全面深化改革的功能。因此，中央深改組是全面深化改革的前線指揮部，而設(shè)在中改辦如同參謀機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)改革大業(yè)。

　　2014年8月18日，中央深改組第四次會(huì)議通過《黨的十八屆三中全會(huì)重要改革舉措實(shí)施規(guī)劃(2014-2020)》，對(duì)未來七年改革實(shí)施工作整體安排，突出每項(xiàng)改革措施的路徑、成果形式、時(shí)間進(jìn)度，這是指導(dǎo)全面深化改革的總施工圖和總臺(tái)賬，真槍真刀推進(jìn)改革。2018年5月11日，中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過《關(guān)于黨的十八以來有關(guān)改革任務(wù)分工調(diào)整的請(qǐng)示》和《黨的十九大報(bào)告重要改革舉措實(shí)施規(guī)劃(2018-2022年)》，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整十八大以來改革任務(wù)分工，將十九大報(bào)告改革舉措進(jìn)行任務(wù)分解，提出實(shí)施規(guī)劃。

　　從2014年1月22日，中央深改組召開第一次會(huì)議，之后幾乎每年年初都會(huì)確立年度工作要點(diǎn)，年末或下一年初進(jìn)行年度工作總結(jié)，到十九大前的2017年8月29日共召開38次會(huì)議，審議或?qū)徸h通過200多項(xiàng)實(shí)質(zhì)性改革文件，推出1500多項(xiàng)改革措施，改革“涉及范圍之廣、出臺(tái)方案之多、觸及利益之深、推進(jìn)力度之大前所未有”。在總結(jié)中央全面深化改革經(jīng)驗(yàn)時(shí)，習(xí)近平同志指出：“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)全面深化改革的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提升黨中央對(duì)全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)力和權(quán)威性，有利于全黨全國(guó)在改革上統(tǒng)一思想、堅(jiān)定信心，有利于改革涉險(xiǎn)灘、闖難關(guān)、啃硬骨頭，有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、蹄疾步穩(wěn)推進(jìn)各項(xiàng)改革，為全面深化改革提供根本政治保證。”[14]而改革成功的關(guān)鍵在于從體制機(jī)制層面入手，基本建立起“務(wù)實(shí)高效的改革決策機(jī)制、上下聯(lián)動(dòng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、有力有序的督辦督察機(jī)制”。[15]

　　黨的十九大以后，中央深改組“升格”為中央全面深化改革委員會(huì)‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。2018年3月28日，中央全面深化改革委員會(huì)召開第一次會(huì)議，明確改革形勢(shì)和任務(wù)，“改革將進(jìn)一步觸及深層次利益格局的調(diào)整和制度體系的變革，改革的復(fù)雜性、敏感性、艱巨性更加突出，要加強(qiáng)和改善黨對(duì)全面深化改革統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，緊密結(jié)合深化機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)改革工作”，將領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會(huì)是“健全黨對(duì)重大工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的一項(xiàng)重要舉措”。[16]換句話說，中國(guó)共產(chǎn)黨是全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)力量，體制機(jī)制創(chuàng)新是落實(shí)改革措施的重要載體，而新一輪改革的任務(wù)是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。

　　領(lǐng)導(dǎo)小組在當(dāng)代中國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過程中具有特殊地位，其功能定位是歸口領(lǐng)導(dǎo)體制的支持性機(jī)制，常設(shè)組織之外的備用機(jī)制。[17]它能高效地集中資源在特定時(shí)期內(nèi)有效地處理特定問題，但隨著國(guó)家理性成長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組開始制度化，尋求有效性與制度化的平衡。[18]將領(lǐng)導(dǎo)小組變?yōu)槲瘑T會(huì)正是使黨對(duì)重大工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制制度化的創(chuàng)新舉措，能夠增強(qiáng)資源整合能力，優(yōu)化職能，明確責(zé)任，為全面落實(shí)各項(xiàng)改革舉措提供穩(wěn)定的組織保證。

　　三職能：決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

　　制度是在政治社會(huì)情境下，在行動(dòng)主體與組織結(jié)構(gòu)互動(dòng)過程中構(gòu)建、演化而形成的正式或非正式的規(guī)則、慣例、程序、規(guī)范。制度是國(guó)家治理的核心，制度定型化是一個(gè)制度供給與優(yōu)化的動(dòng)態(tài)歷史過程，制度體系必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件變化而不斷進(jìn)行新陳代謝、優(yōu)化組合和創(chuàng)新發(fā)展。從根本上說，國(guó)家治理現(xiàn)代化就是在制度定型化的過程中形成成熟、穩(wěn)定的制度體系，使制度供給與需求達(dá)成均衡狀態(tài)，提高運(yùn)用制度管理社會(huì)事務(wù)的能力。

　　改革開放以來，中國(guó)政治發(fā)展開始走向成熟，其標(biāo)志是黨代會(huì)和人代會(huì)逐漸制度化，領(lǐng)導(dǎo)層新陳代謝有序，中國(guó)政治的可預(yù)見性和透明度顯著增加。從政治過程來看，黨代會(huì)通過的政治報(bào)告確立一定時(shí)期內(nèi)黨和國(guó)家的大政方針，每年召開的中央全會(huì)圍繞政治報(bào)告確立會(huì)議主題、階段性目標(biāo)、政策措施等，而中央政治局及其常委會(huì)、國(guó)家機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)落實(shí)、監(jiān)督和反饋。其中，中央全會(huì)決定的重要職能是將黨代會(huì)大政方針具體化為政策和制度，明確部署一定階段的中心工作。

　　黨的十八大以來，分析習(xí)近平同志在歷次中央全會(huì)就中央決定所做的說明可見，中央政治局決定中央全會(huì)的議程設(shè)置、決定成立文件起草小組，而政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)起草小組，黨的總書記任起草小組組長(zhǎng)。起草小組進(jìn)行專題論證，調(diào)查研究，討論修改，而中央政治局常委會(huì)會(huì)議、中央政治局會(huì)議審議通過征求意見稿，向黨內(nèi)外廣泛征求意見，進(jìn)行黨內(nèi)外的民主協(xié)商程序，然后起草小組再整理、研究有關(guān)方面意見和建議，最后將修改后的文件提交中央全會(huì)審議通過。

　　毋庸置疑，在議題設(shè)置與起草過程中，黨的總書記處于關(guān)鍵位置，但文件形成的過程，代表了集體意志和共識(shí)，綜合各方面利益，表現(xiàn)為集體領(lǐng)導(dǎo)的合法化過程和政治權(quán)威的自我合法化。[19]從這個(gè)意義上說，黨代會(huì)和中央全會(huì)是制度供給的合法化形式和主體，而政治局及其常委會(huì)則決定制度供給的議程設(shè)置。這一整套規(guī)則和程序成為制度供給的基本約束條件，政治行動(dòng)者必須適應(yīng)特定規(guī)則與慣例的約束，從而使制度供給符合程序和慣例，“這些環(huán)節(jié)都有制度性規(guī)定，不是可有可無的。很多重大工作部署，從部門提出到中央政治局會(huì)議審議通過，要經(jīng)過五六道關(guān)，涉法事項(xiàng)還要到全國(guó)人大討論。看上去有些繁瑣，但這樣做的目的，就是為了充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取意見和建議，做到兼聽則明、防止偏聽則暗，做到科學(xué)決策、民主決策、依法決策。”[20]

　　由此可見，中央深改組并沒有改變制度供給的基本架構(gòu)，黨代會(huì)和中央全會(huì)是制度供給的正當(dāng)性源泉和主體，中央深改組職責(zé)在于落實(shí)黨代會(huì)和中央全會(huì)的改革舉措，政策輸出也多是具體性的改革措施，重大改革事項(xiàng)的決定權(quán)在中央政治局。因此，中央深改組作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在實(shí)際運(yùn)作中主要是落實(shí)中央全會(huì)提出的各項(xiàng)改革舉措、提出實(shí)施規(guī)劃的路線圖和中央部門分工方案，并負(fù)責(zé)督察督辦、反饋與修正。

　　回顧中央深改組工作進(jìn)程，分析其政策輸出，幾乎都是統(tǒng)籌推進(jìn)、落實(shí)監(jiān)督中央全會(huì)的改革措施并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，或接受中央政治局及其常委會(huì)設(shè)定的議程而分赴各地各業(yè)調(diào)研，提供材料。而總書記、國(guó)務(wù)院總理、主持中央書記處日常工作的常委、國(guó)務(wù)院常務(wù)副總理分別擔(dān)任正副組長(zhǎng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也顯示出該小組如同黨政聯(lián)席會(huì)議，適應(yīng)黨政分工的新現(xiàn)實(shí)，層層傳遞壓力，將中央重大決策部署落實(shí)到位。

　　中央深改組第二次會(huì)議審議通過了《深化文化體制改革實(shí)施方案》《關(guān)于十八屆三中全會(huì)〈決定〉提出的立法工作方面要求和任務(wù)的研究意見》《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組重大改革的匯報(bào)》《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見及貫徹實(shí)施分工方案》。比較而言，《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》和《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》以及《生態(tài)文明體制改革總體方案》卻是由中央政治局審議通過，而中央深改組只進(jìn)行了一般性的審議。審議與審議通過是性質(zhì)不同的權(quán)力，審議僅是議事權(quán)，審議未必決定，而審議通過則是決策權(quán)。這是我們分析中央深改組所不能不察的，混淆了兩者的界限，就難以理解其運(yùn)作機(jī)理，所謂黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的“決策”絕非替代黨中央對(duì)重大問題的決定權(quán)和議程設(shè)置權(quán)。

　　四組織結(jié)構(gòu)與文件形成過程

　　從組織形式看，中央深改組采取“大組套小組”的形式，這也決定了政策過程中集權(quán)與分權(quán)的邏輯。中央深改組第一次會(huì)議審議通過領(lǐng)導(dǎo)小組、專項(xiàng)小組工作規(guī)則、辦公室工作細(xì)則，決定設(shè)立經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革、民主法制領(lǐng)域改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革、黨的建設(shè)制度改革、紀(jì)律檢查體制改革六個(gè)專項(xiàng)小組。此外，軍隊(duì)和國(guó)防改革也是全面改革的重要組成部分，中央成立中央軍委深化國(guó)防和軍隊(duì)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌國(guó)防和軍事領(lǐng)域改革。

　　一般說來，每次中央全會(huì)之后中央深改組都就全會(huì)重要改革舉措制確定專項(xiàng)小組的分工方案和實(shí)施規(guī)劃，而專項(xiàng)小組再據(jù)此組織牽頭部門研究出臺(tái)實(shí)施方案，待政治局或中央全面深化改革小組審議通過執(zhí)行。2016年1月11日，中央深改組第二十次會(huì)議強(qiáng)調(diào)劃分清楚改革責(zé)任主體，“專項(xiàng)小組既要抓統(tǒng)籌部署，也要抓督查落實(shí)，對(duì)一些關(guān)鍵性改革要牽頭組織制定方案。改革牽頭部門是落實(shí)中央部署具體改革任務(wù)的責(zé)任主體，部門主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、方案質(zhì)量、利益調(diào)整、督促落實(shí)有直接責(zé)任，要全過程過問，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要有可落實(shí)、可核實(shí)的硬性要求。

　　地方黨委對(duì)本地區(qū)全面深化改革承擔(dān)主體責(zé)任，既要把中央部署的改革任務(wù)落實(shí)到位，又要結(jié)合實(shí)際部署實(shí)施地方改革、鼓勵(lì)支持基層創(chuàng)新。黨委書記作為第一責(zé)任人，既要掛帥、又要出征，親力親為抓改革”。[21]這次旨在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、部署下一步改革的會(huì)議，將中央深改組的內(nèi)部運(yùn)作和外部聯(lián)系作了比較全面的說明。專項(xiàng)小組實(shí)施方案通過后，各專項(xiàng)小組再分別召開本領(lǐng)域改革工作會(huì)議，部署本領(lǐng)域的改革任務(wù)、重點(diǎn)難點(diǎn)、時(shí)間進(jìn)度表和實(shí)施路線圖，確保中央決策部署落到實(shí)處。

　　從組織傳播過程看，中央深改組審議通過的文件多是工作部署、實(shí)施方案、指導(dǎo)意見、若干規(guī)定等，重大改革方案其有審議之權(quán)，再提交中央政治局審議通過，最終根據(jù)其重要程度分別由中央中央、國(guó)務(wù)院、中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳以及牽頭單位，或單獨(dú)發(fā)出或聯(lián)合發(fā)布，實(shí)現(xiàn)有效的政策輸出和制度供給。

　　全面建成小康社會(huì)必須以全面深化改革和全面依法治國(guó)為兩翼，以全面從嚴(yán)治黨為政治保證，正確處理改革與法治的關(guān)系。黨章規(guī)定：“黨必須適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展和情況的變化，完善領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，增強(qiáng)執(zhí)政能力。”成立中央深改組正是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式的重大舉措，于法有據(jù)。任何具體的改革措施也都必須于法有據(jù)，厲行法治。習(xí)近平同志在黨的十八屆三中全會(huì)第二次會(huì)議上講話指出，凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行。有的重要改革舉措需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行。

　　2014年10月27日，習(xí)近平同志在中央深改組第六次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要。在研究改革方案和改革措施時(shí)，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時(shí)提出立法需求和立法建議。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。”[22]換句話說，改革出臺(tái)的文件必須于法有據(jù)，改革的方式要符合法治，行之有效的改革成果上升為法律，法治既是改革的方式，又是改革的目標(biāo)。改革與穩(wěn)定的關(guān)系被納入法治內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制問題考慮，只有法治才能確保改革的文明進(jìn)程和成果‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　總之，在制度定型化過程中，中央制度供給以法治方式推進(jìn)，在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治。這樣，用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，用改革成果豐富法治內(nèi)涵，確保改革在法治軌道上有序推進(jìn)，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供法治保障。此外，制度成熟與定型的基本目的之一是將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，“權(quán)力是一把‘雙刃劍’，在法治軌道上行駛可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”。[23]離開法治的制度供給將是災(zāi)難性的，不僅使現(xiàn)有的制度失效，而且放任權(quán)力的張狂，會(huì)使改革成果毀于一旦。

　　五小結(jié)

　　改革開放以來，中國(guó)共產(chǎn)黨通過政治體制改革和政治建設(shè)推動(dòng)政治發(fā)展，促進(jìn)制度轉(zhuǎn)型。黨的十八大以來，在制度轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上，中央以強(qiáng)力推動(dòng)制度定型與成熟，中國(guó)政治發(fā)展進(jìn)入在完善與發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的前提下，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的新階段。從政治系統(tǒng)的變化看，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成為維護(hù)中央權(quán)威，堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重大制度創(chuàng)新。中央深改組的性質(zhì)決定了其專事黨代會(huì)政治報(bào)告、中央全會(huì)決議的統(tǒng)籌落實(shí)，提出實(shí)施規(guī)劃的路線圖和分工方案，而黨代會(huì)和中央全會(huì)是制度供給的主體和合法化形式，中央政治局及其常委會(huì)則決定制度供給的議程設(shè)置。

　　從中央深改組的領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成來看，黨的總書記、分管黨務(wù)的中央常委、國(guó)務(wù)院總理和常務(wù)副總理分別擔(dān)任組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)，其會(huì)議如同黨政聯(lián)席會(huì)議，黨政協(xié)同，推動(dòng)改革。而中央深改組審議、通過的文件多是工作部署、實(shí)施方案、指導(dǎo)意見、若干規(guī)定等，重大改革方案其有審議之權(quán)，再提交中央政治局審議通過，確保制度供給的穩(wěn)健有效，確保中央深改組在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下工作。中央深改組是為落實(shí)全面深化改革任務(wù)，統(tǒng)籌落實(shí)改革舉措，督導(dǎo)督查落實(shí)情況，是全面深化改革的前線指揮部。

　　黨的十九大以來，中央強(qiáng)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不僅作為黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制創(chuàng)新，也是黨的十八大以來中央深改組等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提升，黨的十九屆三中全會(huì)為健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，提出了設(shè)立黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以謀大事、議大事、抓大事，聽取各方面意見和建議，更好堅(jiān)持民主集中制，提高決策科學(xué)性。黨的十九屆四中全會(huì)要求健全黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能作用，完善推動(dòng)黨中央重大決策落實(shí)機(jī)制。

　　注釋：

　　[1]楊光斌：《習(xí)近平的國(guó)家治理現(xiàn)代化思想：中國(guó)文明基體論的延續(xù)》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015年。

　　[2]鄭長(zhǎng)忠：《實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興質(zhì)的飛躍的政治邏輯——“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局與中國(guó)政治發(fā)展》，《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第6期。

　　[3]虞崇勝等：《以稅制改革推進(jìn)政治發(fā)展：中國(guó)政治發(fā)展的新路徑》，《行政論壇》2017年第4期。

　　[4]范恒山：《十八大以來的改革部署與推進(jìn)：方法、重點(diǎn)、方法》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2017年第6期。

　　作者：畢曉梅鄭維偉

　　政工師論文投稿刊物：《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》圍繞公務(wù)員培訓(xùn)和各類管理干部教育的教學(xué)內(nèi)容、研究領(lǐng)域，發(fā)表科研成果，交流學(xué)術(shù)，傳播知識(shí)，通報(bào)信息，為提高國(guó)家公務(wù)員和各類管理干部隊(duì)伍素質(zhì)服務(wù)。